深圳样本：试破机关企业养老金双轨铁幕

高工不如勤杂工。让人纠结多年的“退休双轨制”近日成为热词。在2月27日接受新华网和中国政府网采访时，温家宝总理表示，准备采取三项措施逐步解决退休养老金双轨制问题。其中，在机关和事业单位实行养老保险改革方面，温总理表示可以在有条件的地方先进行试点，逐步积累经验，使我们整个国家能形成一个规范的养老保险制度。

就在各界还在就机关事业单位养老改革激烈讨论之际，深圳公务员系统养老改革已然破冰。

去年8月份，深圳出台了《深圳市行政机关聘任制公务员社会养老保障试行办法》，在聘任制公务员中实行三重保障的养老机制——参加社会基本养老保险、地方补充养老保险和职业年金制度，以实现与社保制度相协调的并轨改革。“目前这一改革进展顺利。”2月28日，深圳市人力资源和社会保障局人士对本报记者说。

在清华大学就业与社保中心主任杨燕绥看来，深圳在公务员养老改革中已先行一步，对其它地方颇具借鉴意义。但目前两种公务员制度——委任制和聘任制并存下，采取不同的养老模式，也不是长久之计。“这只能是一个过渡性机制。实现基本养老国民化、职业年金全民化，才是彻底的改革。

三重保障的制度衔接

看来，双轨制变单行道任重道远。深圳试点最大看点就在于，机关与企业间的那道铁幕正在缓缓落下。

“我们制度设计，一个重要考虑是公务员如何跟其他职业群体进行衔接。”上述深圳市人力资源和社会保障局人士对本报解释。

在三重保障中的基本养老和地方补充养老，聘任制公务员参照《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》参保——即单位和个人分别缴纳职工工资总额的10%和8%，作为基本养老保险缴费;同时单位再缴纳1%，作为补充养老保险费。这意味着聘任制公务员这19%的养老保险费中，财政资金分担了11%。

“这就跟企业一样了。”深圳大学管理学院副教授吴海燕说，意味着养老保险可以在聘任制公务员和企业之间转移。

聘任制公务员的工资总额，不同类型的公务员有不同的界定。如综合管理类的月工资总额包括全国工资、特区津贴、工作性津贴、生活性补贴和改革性津贴;行政执法类、专业技术类的月工资总额为其薪级工资。

而职业年金的计算方式，是按聘任制公务员的月工资总额，在上年度社会平均工资3倍以内的，缴费比例为8%;超过3倍的，比例为9%。

实际上，职业年金和企业年金之间，也可以互相转换。比如，聘任制公务员参加过企业年金的，可将其资金转入职业年金个人账户中;而解聘后，也可以将其职业年金余额转移至新的企业年金账户中。

“深圳的这一改革，虽然并没有破解"双轨制"的问题，但至少打通了机关事业单位与企业之间完全隔绝的格局。”吴海燕对本报评价。

实际上，按过去的政策，公务员若中途离职，财政补差部分将无法带走，二次择业成本颇高;企事业人员进入公务员系统，也面临着此前缴纳社保的去向问题。而聘任制公务员的养老、失业等保障制度则跟企业等完全衔接后，则缓解了这一矛盾。

增量改革

“跟委任制有强有力的身份保障权不同的是，聘任制公务员是合同化的管理模式，聘任关系的解除容易得多。所以包括退休养老等保障制度，必须要设计得更具有流动便利性。”吴海燕解释。

深圳公务员养老体制改革的背后，是该市公务员管理体制的改革。

2006年8月，按照此前颁布不久的《公务员法》的思路，深圳在公安系统率先实施专业化改革试点，建立相对独立的职务序列、薪酬体系和管理制度。两年后，深圳被确定为全国唯一的公务员分类管理改革地方试点城市。

经过了一年多的酝酿，2010年2月，深圳市出台了《深圳市行政机关公务员分类管理改革实施方案》及有关配套制度。按照该分类，深圳的公务员被划分为综合管理类、行政执法类和专业技术类。同时，在入职门槛、选人方式、晋升机制、交流规则进行了不同的设计，形成了分类管理制度体系。

在分类的基础上，深圳开始大规模推行聘任制公务员的招考。

“从去年来，我们招考的公务员都是聘任制的。”深圳市人力资源和社会保障局副局长李明对本报称，在存在编制空缺的前提下，争取每年补充1000名左右的聘任制公务员。可以预见，深圳聘任制公务员将逐年扩容。

“深圳公务员聘任制改革，实质上是一种增量改革。”吴海燕说，分类后实行的是“新人新政策、老人老办法”——现有的公务员依然享受委任制，而对新进人员将实行“聘任制”。

而在聘任制改革开始之时，深圳也启动了聘任制公务员养老模式的改革。

2008年，深圳就启动了聘任制公务员职业年金的探索。当年，深圳市政府便下发了《深圳市行政机关聘任制公务员职业年金计划总体方案》。而去年5月份出台的办法在此基础上进行了修改，而细则规定和操作性也更明确。

“聘任制公务员是一个新的群体。选择在新群体中推行养老改革，阻力要小得多。”上述深圳市人力资源和社会保障局人士对本报分析。

职业年金谁来埋单

改革之初，委任制和聘任制两类公务员会否导致退休待遇差距，就颇受关注。

“这是两种不同的算法，不能简单地对比是高还是低了。”李明对本报记者表示，委任制公务员按退休时的薪级工资乘以特定的替代率确定;聘任制公务员则根据个人年功积累计算。

不过此前有专家测算，以退休后18年余命计算，聘任制公务员的退休金大概只是委任制公务员的1/3。而职业年金，被寄予了缩小公务员群体间退休待遇差距的期望。实际上，深圳的职业年金制度很大程度上比照了企业年金模式——在运作模式上，采取个人账户的方式，实行完全积累;委托专业的投资运营机构负责投资运营。

“从深圳的这个制度设计来看，要比现行制度要好。”杨燕绥评价，但也存在问题——在这三重保障中，政府都要财政出资，财政和个人的出资方式上尚未理顺。

此前，深圳职业年金提出后也受到会否变成公务员补贴的质疑。实际上，从该市的模式来看，职业年金与企业年金有着根本的不同——后者由企业职工和企业共同缴纳，而前者则列入年度部门预算，全部由财政资金买单。

在杨燕绥看来，公务员的养老金，应该由三部分组成：一是基础养老金，这部分应跟所有居民一致，也是公共服务均等化的体现;二是职业年金，由个人缴进个人账户，并委托给市场机构投资运营管理;三是地方养老补贴，或者说由财政出资的养老津贴。

“实际上，现在公众之所以反对公务员拿着高额的养老金，是因为这些钱都来自财政支出、用着纳税人的钱。”杨燕绥分析，而通过改革拆分后，1/3自己缴费、1/3市场收益;1/3政府补偿，那公务员可以理直气壮地拿高退休金。

杨举例，从国外的经验来看，美国、新加坡等国家的公务员退休后待遇高的原因，就在于其中很大一部分来自于职业年金的收益。而这部分属于个人资产投资所得，因此也不会引起公众的反对。

其建议，从长远看，一个合理的社会保障机制，应是建成由政府筹资的基本养老保险和职业年金相结合的模式。前者可以由社会保障税这一源头进行社会统筹;职业年金则完全由个人缴纳，并进入个人账户，由投资机构运营。“实现基本养老国民化、职业年金全民化，才是彻底的改革。”

“但这个问题上，不是深圳一个城市能够解决的。”上述深圳市人力资源和社会保障局人士坦言，比如社保税问题。

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