养老金困境：法律和政府均未准备好

近日,上海社保金每年亏空超百亿元、拟用国企收益及土地出让金来补亏的消息引起社会广泛关注。

对此,有专家在接受《法治周末》记者采访时表示,社保亏空,并不是上海一座城市的问题,而“应对进入老龄化社会的养老金问题,是全国都面临的大问题”。

破解之道在于,在社会保险法框架下,建议立法机关制定养老保险专门法律,明确政府对养老的责任,包括规定政府财政支持社会保险资金比例等。

面对养老金困境 法律还没有准备好

今年上海“两会”期间,上海市委书记俞正声坦言“社保是上海可持续发展中最头疼的一个大问题”,养老金是“咬着牙往上涨”。

在历史上,上海是我国极为重要的工业基地,其产业结构和社会经济条件决定了它有着众多企业职工,目前上海企业职工陆续达到60岁开始领取退休金。但现行的城镇养老保险制度是现收现付加部分积累的制度,其本身的特点决定了缴费的人数相对要大于领取人数才不至于出现亏空。浙江大学劳动保障与社会政策研究中心副主任米红表示。

相关数据显示,截至2010年8月,上海市企业退休人员为302万,占全市退休人员的89.12%,同时上海市城镇养老保险赡养比(缴纳社保人与领取社保之比)从1993年的2.82:1降至2009年的1.41:1,已超越了“老龄社会危机时点”(赡养比到达2:1时点)这一警戒线。

中国劳动关系学院劳动法教研室主任王向前告诉《法治周末》记者,不光是上海,“应对进入老龄化社会的养老金问题,是全国都面临的大问题”。

“另外要注意的是,过去的6年当中,领取养老金基数在不断地提高,如果制度继续延续下去,亏损面将越来越大。”米红对《法治周末》记者说。

《2009年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示,2009年我国城镇基本养老保险基金总收入比上年增长18%,而基金总支出比上年增长20.4%,同年我国各级财政对基本养老保险基金的补贴达到了1646亿元。

王向前表示,我国需要尽快建立社会保险领域的法律构架,“如果我们没有这样一套较为完备的法律的话,会影响到企业和劳动者缴费的积极性,对社保基金安全来说也是不利的。”

政府责任:欠账仅限于补贴发放养老金

据了解,根据社会保险法的规定,目前填补社保金亏空的方法是通过财政补贴。

“对社保基金进行补贴,是政府的责任之一。”王向前表示,社会保险强调责任分担,劳方、资方、政府三方共同参与并分担一定责任,是世界各国社会保险制度的通行规则。

有关专家指出,政府在社会保险中事实上承担着财政支持、行政监督和公共服务等三种主要责任。其中政府的财政责任就包括采取补贴社会保险支出或者分担社会保险缴费,以及提供管理及运行经费等方式来承担公共财政惠及全民的责任。

“在西方很多国家,政府的财政支出往往有40%以上是拿出来用于社会保障的,一般的新兴国家也达到了20%至30%,我们国家现在基本上是11%,1000多亿元。这1000多亿元实际上是在补历史欠账。”王向前表示。

据了解,社保金亏空的主要原因在于1997年养老保险制度改革之时,政府没有承担相应的转制成本。上世纪90年代以前参加工作的人,大多是国有企业和集体企业的员工,他们没有缴过一分钱的保险。一旦缴纳社保费用的人越来越少,而领养老金的人越来越多,亏空就会以震惊的形式展现出来。

王向前认为:“政府管理理念要转变,财政收入应该用于社会保障领域,面对老龄化社会,政府首先应当拨付养老金的不足。”

即将于2011年7月1日开始施行的社会保险法中规定,“基本养老保险基金出现支付不足时,政府给予补贴”。

专家认为,我国社会保险制度改革的历史阶段性和价值取向决定了仅有政府补贴社会保险支出的政策是远远不够的,政府对中老年职工养老金的历史欠账应当作出明确的测量与合理的承担责任规划,必须依法明确政府分担社会保险缴费的比例责任。

除此以外,“提高统筹层次,实现省级统筹到全国统筹的转变,也是非常必要的,社会保险法对此也有了相关规定,但没有具体时间表。”王向前说。

米红告诉《法治周末》记者,现实的情况是,上海社保基金亏空,而像人口结构相对年轻化的省份诸如浙江、福建等地,社保基金还有结余。

现行的以省级统筹为基础的养老保险制度,使得统筹资金的“异地转移”困难重重。

“短期内无法实现全国统筹的情况下,可以考虑建立全国性的社会保险基金银行,对应社保基金理事会,调节社保基金的使用。”米红说。

“一旦养老统筹实现全国统筹,那么就由中央政府来组织制定一套政策,国家立法来确定全国统筹这样一个体制,统筹资金的协调也是在中央政府的领导下来进行,至于落实社保金的补贴首先也就成了中央政府的责任。”王向前表示。

解决方案:全国人大制定养老单行法

尽管社会保险法部分规定了政府的责任,但“口号化、政策性指导的文字,使社会保险法有很多不解渴、操作性不强的地方”,而这种“不解渴和操作性不强”可能使得政府责任的落实大打折扣。

王向前认为,如何把政府责任落到实处,从立法的角度上,是要在社会保险法基础上,以社会保险法为依据,制定单行的法律法规,五大险种(养老、医疗、失业、工伤、生育)在时机成熟的情况下,逐渐实现单独的立法。

目前的情况是,五大险种中最为重要的养老保险、医疗保险在中央层面没有统一的权威的立法,甚至连行政法规都没有。而这两个险种的基金数额在社会保险基金总数额中占比最大,大约占到80%左右。

王向前指出,我们现在有工伤保险条例、失业保险条例,因此实际上首先需要制定养老医疗保险方面的行政法规,或者制定法律,比如养老保险法、医疗保险法。

此外,在社会保险基金方面还应当有一部专门法,用以规范社会保险基金的征缴、投资运行、投资范围、投资监控、日常管理和使用。

王向前指出,社会保险基金法应关系到劳资政三方的权利和义务的划分,还应涉及到中央政府和地方政府的职责职权如财权和事权的划分。“具体而言,政府、企业、个人的缴费义务都要体现到缴费的比例和标准上,以法律形式出现,它涉及到各级政府如何出资,出资义务有多大。”

除了明确政府责任的范围外,王向前特别强调了“法律责任”。

“社保基金的征缴使用过程中可能会出现不缴、少缴、骗领、挪用、贪污等侵蚀社保基金的情况,所以必须设立非常严格的法律责任。要有更明确的标准,追究相应的刑事、民事以及行政责任,而且要把包括政府、用人单位、劳动者、社会保险金管理中心等相关机构在内的各个主体的责任都规定得非常明确,从而起到相应的约束作用。”

他同时表示,“社会保险立法,政府是其中重要的一方,需要承担很大的责任。而在立法过程中,要想把政府的责任落到实处,靠行政法规实际上是不可能的,因为行政法规是政府自己的立法。因此社会保险立法应当由全国人大来进行立法工作,有利于科学地界定政府的责任”。

“社会保险法刚性不够,力度还不到位,接下来就要通过社会保险领域的具体单行的立法来强化其刚性,提高其操作性、严密性,并增加法律责任上的严厉性。”王向前说。

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