2010年10月中国养老金专题调研

《中华人民共和国社会保险法》解读
一、社保法终获通过
10月28日，《社会保险法》草案终于在全国人大常委会获得通过。自1994年列入国家立法规划算起，这一关乎每个公民福祉保障的“民生基本大法”，已在立法路上蹒跚踯躅了16年。

二、社保法通过意义
社会保险法是一部事关亿万劳动者切身利益和调节国民收入分配格局的极为重要的法律。专家指出，在此之前，尽管各种社会保险制度已在中国实施多年，却没有一部专门的综合性法律加以规范。综合性社会保险基本法的缺失，令中国目前的社会保险制度缺乏明确的价值取向。社会保险法的出台，对于健全和完善中国社会领域的立法具有重要意义。
社会保险法规定，国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。社会保险制度坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，社会保险水平应当与经济社会发展水平相适应。
在过去很长一段时间，中国的社会保险基金多头管理，职责不清也造成诸多弊端，上海社保案便是一个典型例证。为此，社会保险法专门辟出一章，就社保基金的管理进行规范，规定：社会保险基金包括基本养老保险基金、基本医疗保险基金、工伤保险基金、失业保险基金和生育保险基金。各项社会保险基金按照社会保险险种分别建账，分账核算，执行国家统一的会计制度。该法还规定，隐匿、转移、侵占、挪用社会保险基金或者违规投资运营的，由社会保险行政部门、财政部门、审计机关责令追回；有违法所得的，没收违法所得；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
全国人大法律委员会认为，社会保险法是关系国计民生的重要法律，制定社会保险法，对于规范社会保险关系，保障全体公民共享发展成果，维护社会和谐稳定，具有十分重要的意义。

三、社保法四审历程
 一审：多种社保框架
2007年12月23日，社会保险法草案首次提交全国人大审议，社会保险立法正式破题。这部法律由劳动和社会保障部牵头、起草，几经争议、论证，最终形成一审稿，在多数学者和代表眼中，更像是一个社会保险制度的指导原则框架。
万众瞩目之下，一审稿不出意外地确定了所有社会群体的多种社保框架。
但由于在诸多问题上存在争议，一审稿没有给出确定的解决办法，而是通过授权条款，为未来的解决留有空间。
比如，关于个人跨地区流动或者发生职业转换需要转移接续社会保险关系的，草案规定按照国家有关规定办理。另一重大问题涉及社会保险基金的统筹层次，一审稿规定，基本养老保险基金实行省级统筹，其他社会保险基金实行省级统筹的时间、步骤，由国务院规定。同样留有空间的还包括社会保险费的征收机构和办法。由于争议巨大，此次草案对这个问题并没有明确，只是规定社会保险费的征收机构和征收办法由国务院规定。
二审：养老保险转移
 经过近一年的酝酿，立法者意识到，彼时，基本养老保险关系不能转移接续，已经成为制约我国社会保险事业发展的突出问题。在此情况下，二审稿作出修改，规定个人跨地区就业的，其基本养老保险关系随本人转移。个人退休时，基本养老金按照退休时各缴费地的基本养老金标准和缴费年限，由各缴费地分段计算、退休地统一支付。
与之一同迈进的还有社保基金统筹问题。二审稿中增加规定，明确基本养老保险基金逐步实行全国统筹。全国人大法律委在此基础上解释，国务院已提出2009年底在全国范围内全面实现基本养老保险基金省级统筹，2012年实行全国统筹的目标。
但是，对于社会保险费的统一征收问题仍旧没有解决，由此引发的社会讨论依旧热度不减。
三审：被谅解的遗憾
比起二审稿的部分争议，三审稿的出世则伴随着掌声。后者在社保基金监督、社保费统一征收方面有显著进步。比如，三审稿规定“社会保险费实行统一征收”，它终结了长久以来，社保部门与税务部门社保费的双重征收局面，因而被称为“一大进步”。
但其条文的后半句“实施步骤和具体办法由国务院规定”，也让包括常委会委员在内的许多人士大呼“不解渴”。而对于社会保险费到底该由社会保险经办机构征收，还是应当由税务部门征收，这一问题在代表和委员间也意见不一。
有常委会委员提出，社会保险制度的可操作性是社会保险立法应该解决的问题。草案三审稿在前两稿的基础上充实了社会保险制度的相关规定，但在重大制度方面的授权性条款仍然过多。比如，社保基金统筹层次的问题，依然等待“逐步实现全国统筹”，其他或“由国务院规定”。再如，公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法，也将由国务院规定。
四审：终于尘埃落定
10月28日，在草案四审再作微调过后，《社会保险法》最终高票通过。四审通过的草案，共十二章九十八条，总则之后五大险种各列一章，社会保险费征缴、社会保险基金、经办、监督以及法律责任分列其后。根据草案附则的规定，该法将于2011年7月1日起正式实施。
“法律确立了我国建立覆盖到城乡居民的社保制度的原则，为社会保险制度的建设奠定了法律基础，以后就会有法可依，比过去的种种制度具有更强的约束力。”中国社科院劳动和社会保障研究中心主任张车伟接受采访时表示。
在张车伟看来，《社会保险法》直面过去社会保险制度中的一些难点，作了相应的规定，将社保制度向前推进了一步。“比如，法律明确基本养老保险最后走向全国统筹，这就是非常重大的一个任务。此外，各种保险异地转移接续的问题，在法律中都有所体现。法律明确提出这些，扫清了‘人人都享有社会保险’的制度性的障碍。”
上海市劳动和社会保障学会青年学者委员会副主任、上海交通大学教师张录法也表示，法律出台的最大意义，是为下一步社保制度的实施奠定了基础，为未来定下了大的方向。过去社保制度的形成是‘由下而上’的，缺乏统一的思路，导致了严重的碎片化。以后将‘由上而下’，可以按统一的指导原则办事。”

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