养老金双轨制如何破冰？

编者按

今年6月,国务院通过《社会保障“十二五”规划纲要》，规定十二五期间要“在试点的基础上，积极稳妥地推动机关事业单位养老保险制度改革”。

7月上旬，深圳市政府公布《深圳市2012年改革计划》，明确将研究探索公务员养老金保障制度改革。计划提出，将建立既与企业养老保险制度相统一、又体现公务员职业特点的公务员养老保障制度;同时统筹研究事业单位工作人员养老保障制度改革。这一改革能否顺利实施，备受关注。

《2008年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，国家早在2008年就确定在山西、上海、浙江、广东、重庆等地进行事业单位养老保险制度改革试点。几年过去了，改革一直“犹抱琵琶半遮面”，无实质性进展。

由于深圳此次改革直指社会关注的养老金双轨制问题，因此，这项被称为“直接触动改革者本身”的方案能否顺利实施，便显得备受瞩目。

“八连涨”仍“跑不赢”

目前，我国养老制度在设计和执行上是“双轨制”，行政序列公务员或参照公务员法管理的事业单位职工养老金主要由国家财政统筹，也就是说，公务员无需缴纳社会保险，只要到退休年龄，就能从财政拨款中拿到养老金。因此有人质疑，公务员养老金制度是在“吃”纳税人的钱。

根据2006年人社部、财政部《关于机关事业单位离退休人员计发离退休费等问题的实施方法》，公务员退休金按本人退休前职务工资和级别工资之和的一定比例计发;工作年限满35年的按90%计发;工作年限满30年不满35年的,按85%计发;工作年限满20年不满30年的,按80%计发。此外，我国政府机关还遵循退休待遇调整与在职人员工资同步原则。在职人员调整工资标准时，离退休人员相应增加离退休金。

而企业员工和社会个体劳动者养老金主要靠社会统筹与个人账户相结合模式。国务院有关文件规定，企业职工按个人总额8%缴纳社会保险费计入个人账户，企业缴纳工资总额20%计入当地统筹账户(省级)，各省财政专户管理社会保险滚存资金，因此企业退休职工基本养老金由基础养老金、个人账户和过渡性养老金、调节金组成。

清华大学公共管理学院杨燕绥教授的研究表明，近年来，企业职工平均养老金替代率仅为45%左右，且有下降趋势。也就是说，一位企业职工退休后，仅能拿到原来工资的45%左右。举例来说，如果在退休前工资同为5000元，公务员退休后能拿到4000元左右退休金，而企业员工只能拿到2000元出头。而根据世界银行组织建议，要基本维持退休前生活水平，养老替代率需不低于70%。

虽然自2005年起，国家连续八次提高企业退休人员基本养老金，但“八连涨”仍“跑不赢”公务员，且差距越来越大。“养老金双轨制”问题越来越突出。

在深圳某港资银行工作的李小姐告诉记者，她支持养老金改革：“养老金双轨制不公平并不在于养老金数额的差距，而在于公务员不用交社保。财政收入来自我们的税收，税收应用于公共性领域，而不是用来养活少数人。”

另一方面，公务员“退休制”造成公务员“难进难出”局面。由于公务员没有个人社会保险账户，退休后养老金主要是到退休年龄后领的财政拨款。这意味着如果没到足够退休年龄又想换工作的公务员退休后很可能拿不到公职期间的养老金。

“探索”和“稳步开展”

今年6月，国务院通过《社会保障“十二五”规划纲要》，明文规定十二五期间要“在试点的基础上，积极稳妥地推动机关事业单位养老保险制度改革”。2008年，新成立的国家公务员局将全国唯一的公务员分类管理改革试点任务交给深圳市。因此早在两年前，深圳就开始探索打破“养老金双轨制”，率先实行公务员聘任制和委任制两种，并为聘任制公务员的社保单独建制。

深圳聘任制公务员购买养老保险标准为每月工资18%，其中单位缴10%，个人缴8%。而委任制公务员沿袭之前规定实行退休制。2012年，改革范围拓展到事业单位，对2010年7月13日之后新进入事业单位的职员，取消退休制度，基本养老和社会养老直接接轨。

此次《深圳市2012年改革计划》显示，今年深圳将力推22个改革项目，其中包括研究探索公务员养老保障制度改革，“研究建立适应经济社会发展需要，既与企业养老保险制度相统一、又体现公务员职业特点的公务员养老保障制度，保障公务员退休待遇，促进人员合理流动。同时统筹研究事业单位工作人员养老保障制度改革。”

提到机关事业单位养老金改革时，政府文件用的最多的词是“探索”和“稳步开展”，为何历经多年，改革方案和成效仍未见公布呢?有专家认为，这项改革涉及包括改革者在内的众多利益，同时，缺乏具体改革方案亦是导致这几年来呼声很高、行动迟缓的重要原因。

有数据显示，我国公务员及事业单位工作人员合计约4800万人。这意味着，要进行养老金双轨制改革，将涉及包括改革者在内的4800万人的利益。

国家在2008年确定在山西、上海、浙江、广东、重庆等地进行养老保险制度改革试点也只针对事业单位，而改革的重点——机关单位依然“不动声色”。

深圳市人力资源和社会保障局局长王敏认为，公务员养老金改革最难的是如何突破观念的束缚，解决进入方式，让公务员愿意参与到改革中来。“我现在收到的反映是，有部分的公务员不愿意改，他们担心以后养老金会不会少，利益会不会受损了。虽然说我们现在的测算方案是改革后公务员的养老金与现行退休待遇大致相当，但个人情况会有差别。”

“提办法”和“下决心”

王敏介绍了深圳的改革方法：“2010年深圳开始聘任制公务员的养老保障制度改革，新进公务员一律参加社会养老保险，两年来进展顺利，当事人包括市民反响都很好，我们觉得可以逐步推进委任制公务员养老金改革，把养老金双轨制变成单轨制。现在我们的原则是‘老人老办法，新人新办法，中人平稳过渡’。”

“按照我们的设想，对于‘中人’，也就是现在在职的委任制公务员，也实行社会基本养老和职业年金相结合的方式，一律并入现在的职工社会养老保险体系，养老保险的缴费、计发方式与职工社会养老保险完全一样，以月工资为缴费基数，单位缴10%，个人缴8%。唯一区别的是作为养老补充的职业年金(企业有企业年金)，适当与绩效、业绩挂钩，工作突出的要奖励，犯错误的要停缴或扣回。”

华东师范大学桂世勋教授也认为，应明确“基本养老金+职业年金”为我国机关养老保险制度改革的目标模式前提，同时“引导和鼓励企业发展企业年金、事业单位发展职业年金，逐渐缩小未来企业退休人员、事业单位退休人员与退休公务员在养老保险待遇上的差距。”

然而倘若没有决心和勇气去实施，再多的智慧和途径也枉然。正如全国政协委员、中国经济体制改革研究会会长宋晓梧所说，现在的关键不是“提办法”，而是“下决心”。

【视点】

应进行彻底的三方共改设计

孙飞，博士，知名经济学家

问：我国养老金双轨制核心问题是什么?

答：当前我国实行的养老金双轨制是计划经济向市场经济转型的历史产物，随着改革开放的深化，“双轨制”已逆时代的潮流，同等贡献、同等工龄、同等学历、同等职务、同等职称、同等技能的人因退休时的单位性质不同，退休金也不同，企业比政府机关及事业单位的养老金低约三倍，由此所造成社会不公以及对社会就业平衡和人才合理流动造成严重不良影响和障碍。养老金双轨制是官本位与行政体制缺陷的必然后果，已经严重影响了政府的公信力与社会的公平正义。

问：您认为这一问题根源何在?

答：养老金双轨制是上世纪90年代我国引入养老保险制度时设计存在先天缺陷，仅将企业纳入社会保障体系，形成“统账结合”的养老保险格局，而政府机关与事业单位未纳入社保体系，退休金由国家财政统一发放，养老金双轨制自此发育不良。产生这一问题的根源在于当前行政体制存在缺陷与障碍，政府机关与事业单位既是最大受益者，又是政策制定者和裁判员，缺乏公平、公开、公正。

问：应怎样彻底解决，有哪些路径?

答：要彻底解决养老金双轨制，必须进行彻底地、一步到位的三方共改设计，统一公务员、事业单位和企业基本养老保险制度，建立适应中国及国际经济社会发展需要，既与企业养老保险制度相统一、又体现公务员职业特点的政府机关养老保障制度，保障公务员退休待遇，促进人员合理流动;同时统筹研究事业单位养老保障制度改革。应由企业、政府机关与事业单位三方代表共同研究制定相关规则，充分体现社会公平原则，充分借鉴香港、新加坡及欧美的先进经验，并交全国人大立法规范实施;要构建全民参与的养老金结构设计，建立统一的信托人制度，实施优秀的养老金投资策略，实现全国统一联网实名制下的养老金信息服务系统，方便转移接续。(本报记者王瑜采写)

确保待遇水平合理化是关键

彭宅文，博士，中山大学政治与公管学院讲师

问：养老金改革的关键是什么?

答：机关事业单位养老金改革的关键是，改革当前沿用的模糊的制度设计，建立规范的公职人员养老保险制度，并实现降低机关事业单位人员养老金待遇的目标，以控制未来的财务风险。所以其核心目标是，将公职人员养老金待遇水平合理化，以缩小群体间养老金待遇差距，并控制潜在财政支出风险。而政策设计方面，无论是单独建立制度，还是实现向城镇职工基本养老保险的“并轨”，都只是手段问题。这一点不能本末倒置，需从公务员群体职业特征、报酬制度设计等角度出发。

另外，我们需要将公职消费、公务员腐败与养老金待遇水平差距问题分开对待。不能因腐败问题，而主张过分削减养老金。

问：改革一直难突破的原因是什么?

答：公职人员养老保险改革应属“福利紧缩”的改革，当然会遭遇公务员反对和抵制。这是改革难以推动的关键。

再次，我们需要关注“并轨”方案的成本和风险。城镇职工基本养老保险目前还面临转轨成本未偿还，费率水平过高，个人账户空账，待遇调整机制没有建立等制度性问题。不少地方还面临着收支缺口，需要财政补贴。这种情形下，贸然“并轨”可能并不是最好选择。

问：如何解决改革中的难点?

答：需把握一些原则，比如“老人老办法，新人新办法，中人可自主选择”，以降低改革阻力;并轨本身不是目标，使待遇水平合理化才是关键，不要迷信“并轨”，更不能在城镇职工基本养老保险制度存在诸多政策缺陷的情形下匆匆并轨。(本报记者何东霞采写)

【出处：工人日报】

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