事业单位改革：十年回顾与展望

事业单位是经济社会发展中提供公益服务的主要载体，是我国社会主义现代化建设的重要力量。事业单位改革既是社会事业体制改革的重要内容，又是行政管理体制改革的组成部分。自 1978年《人民日报》等八大报刊提出实行“事业体制，企业化管理”，1980年代中期国家启动科学技术、教育、卫生、文化等体制改革，我国事业单位改革逐步展开。党的十六大以来，党中央、国务院高度重视事业单位改革，各地区各有关部门积极探索事业单位改革，不断创新事业单位体制机制，稳步推进教育、科技、文化、卫生等行业体制改革，积累了有益经验，取得了明显成效，为进一步推进改革奠定了基础。

2002—2007年

党的十六大强调，“按照政事分开原则，改革事业单位管理体制”，十六届三中全会提出“继续推进事业单位改革”。2005年分类改革提法得以明确：温家宝总理在2005年《政府工作报告》中提出，要“积极稳妥地分类推进事业单位改革”，十六届五中全会通过的“中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议”进一步要求“分类推进事业单位改革”。与此同时，国务院发展研究中心、国家发展和改革委员会等部门开始配合改革推进开展相关研究。2004年，国务院责成中央机构编制委员会办公室牵头组成“事业单位改革小组”，成员包括原人事部、财政部、原劳动和社会保障部等部门，并要求改革小组对事业单位改革提出一个总体改革文件和配套改革措施。2006年，中央机构编制委员会办公室经国务院批准，制定了《关于事业单位分类及相关改革的试点方案》(征求意见稿)，提出事业单位分类及分类改革意见并拟选择浙江、山西、重庆开展改革试点工作。

按照上述精神，各地选择了一些领域和若干地市开展分类改革的综合试点。一些省、区、市出台或研究拟定了分类改革方案，进行了摸底调查、清理整顿、模拟分类与改革试点工作，其中进展较快的省、区、市已完成试点。主要做法有：合理划分政事职责，把事业单位承担的行政职能划归行政机关，把机关承担的辅助性、技术性、服务性职能交给事业单位;对重复设置、业务相近、规模过小、任务已完成或严重不足的事业单位予以撤销或合并;将主要从事生产经营活动的事业单位转制为企业，部分具有行政职能的事业单位并入行政机关;建立事业单位法人登记制度，推进事业单位社会化，鼓励社会力量兴办公益事业，探索建立政府购买公益服务制度等;在从2003年开始的乡镇机构改革中，把乡镇事业单位改革作为一个重要方面，结合乡镇行政机构一并进行改革。

人事制度、收入分配制度、养老保险制度和财政政策等方面改革不同程度推进。人事制度改革是启动最早、进展最快领域，在推进聘用制改革的同时，2006年启动岗位设置管理制度实施工作，聘用制度、岗位管理两大基本人事制度开始形成，为由固定用人向合同用人转变、由身份管理向岗位管理转变，实现职务能上能下、人员能进能出、待遇能高能低奠定基础。2006年7月起，改革事业单位工作人员收入分配制度，建立岗位绩效工资制度。养老保险制度和财政政策改革也进行了探索与局部试点。与此同时，结合社会事业体制“分业”推进事业单位工作取得进展，特别是文化事业单位改革深度推进。从2003年7月开始，在全国9个地区和35个单位进行了文化体制改革试点工作。改革试点以文化事业和文化产业两分为基础，公益性文化事业以增加投入、转换机制、增强活力、改善服务为重点，经营性文化产业则以创新体制、转换机制、面向市场、壮大实力为重点。通过试点，文化事业单位体制机制改革有了较大突破，大批事业单位焕发了生机与活力。2005年年底，党中央、国务院下发《关于深化文化体制改革的若干意见》，文化事业单位改革全面推进。

2007年至今

党的十七大要求围绕加快行政管理体制改革，建设服务型政府，加快推进事业单位分类改革。十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》对事业单位改革提出了具体要求，明确“按照政事分开、事企分开和管办分离的原则，对现有事业单位分三类进行改革。主要承担行政职能的，逐步转为行政机构或将行政职能划归行政机构;主要从事生产经营活动的，逐步转为企业;主要从事公益服务的，强化公益属性，整合资源，完善法人治理结构，加强政府监管。推进事业单位养老保险制度和人事制度改革，完善相关财政政策”。

按照十七大和十七届二中全会要求，在国务院领导下，有关部门在广泛深入调查研究的基础上，抓紧起草深化事业单位改革的总体方案和配套改革措施。为了探索经验，2008年国务院决定在山西、上海、浙江、广东、重庆进行事业单位改革试点。特别是作为我国改革开放前沿的深圳，自 2006年开始，通过“两步走”(一步加两个半步)战略推进事业单位分类改革：第一步将现有机构按照经营服务类、监督管理类和公益类“一分为三”，分别实行转成企业、纳入行政序列、保留或撤销等不同方式进行分类改革;第二步(两个半步)是深化事业单位管理体制和运行机制的改革，这是改革的核心内容，目标是对保留下来的事业单位深化改革，真正实现政事分开、事企分开。

人事制度、收入分配制度、养老保险制度和财政政策等方面改革全面展开。

人事制度方面，一是聘用制度推行面不断扩大，截至2011年全国签订聘用合同的事业单位工作人员达 90%;二是岗位设置管理制度实施工作全面推开，全国31个省区市都已经开始实施;三是公开招聘制度稳步实施，全国参加事业单位公开招聘的有1850多万人次，实际聘用184万人;四是事业单位人事管理法规建设步伐加快。收入分配制度方面继续完善岗位绩效工资制度，2009年国务院决定事业单位实施绩效工资分三步展开：从2009年1月1日起先在义务教育学校实施;配合医药卫生体制改革，从2009年10月1日起在公共卫生与基层医疗卫生事业单位实施;从2010年1月1日起，在其他事业单位实施。改革以形成新机制而非简单的涨工资为目标，从而理顺分配关系、规范分配秩序、完善激励机制。养老保险制度改革在事业单位改革中具有“兜底”的作用，同时延续几十年的“双轨制”使得养老保险制度改革推进面临较大阻力。2008年国务院决定在山西、上海、浙江、广东、重庆五个省市开展事业单位养老保险制度改革试点，与事业单位分类改革试点配套进行;总体看，事业单位养老保险制度改革在平衡协调各方利益关系中艰难推进。财政政策改革方面，逐步从“养人”向“办事”转变，根据不同事业单位特点，采取经费保障、经费补助、购买服务等不同的支持方式。

同时，以文化、卫生等为代表的各类事业单位改革结合行业体制改革不断推进。如2009年4月党中央、国务院下发《关于深化医药卫生体制改革的意见》，提出医药卫生体制改革坚持公共医疗卫生的公益性质，实行政事分开、管办分开、医药分开、营利性和非营利性分开，着力抓好基本医疗保障制度、国家基本药物制度、基层医疗卫生服务体系、基本公共卫生服务均等化、公立医院等五项重点改革;2010年2月，卫生部等联合下发了《关于印发公立医院改革试点指导意见的通知》，决定在各省、区、市已分别选择1—2个城市(城区)进行公立医院改革试点的同时，国家选16个有代表性的城市进行公立医院改革试点。

改革展望

以2011年3月23日《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》(以下简称《指导意见》，2012年4月16日公开发布)为标志，事业单位改革进入全新阶段。《指导意见》立足深入贯彻落实科学发展观，重视改革顶层设计与体制机制创新，对改革的重要意义、指导思想、基本原则、总体目标与主要内容等进行整体部署、战略谋划，提出按照政事分开、事企分开和管办分离的要求，以促进公益事业发展为目的，以科学分类为基础，以深化体制机制改革为核心，总体设计、分类指导、因地制宜、先行试点、稳步推进;明确改革总体目标及阶段性目标，提出到2020年建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系;要求坚持分类指导、分业推进、分级组织、分步实施的“四分”工作方针推进改革。同时，一系列配套政策陆续制定，对机构编制、内部治理、人事管理、收入分配、职业年金、财政支持、税收政策、国有资产管理等方面做出具体规定，分类规范各类单位、各个方面的改革、管理与运行。《指导意见》及配套政策将指导今后一个时期我国事业单位改革与发展。通过改革，不断创新体制机制，激活事业单位活力、提高事业单位效率、加快社会事业发展、扩大公益服务供给，从而满足人们日益增长的公益服务需求，促进社会科学发展、和谐发展。

【出处：学习时报】

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