2012年8月中国养老金专题调研

十年跨越：一个国家的社保十年

大约2500年前，在《礼记·礼运篇》中，孔子说：“大道之行也，天下为公，……故人不独亲其亲，不独子其子，使老有所终，壮有所用，幼有所长，矜寡孤独废疾者皆有所养。”

这大概是最早的、以最简要的语辞阐明“社会保障”一词含义的一段陈述了。它涵盖了养老、失业、孤苦无依者救助、医疗等现代社会保障制度的主要方面，并且精确地指出了这一制度的核心精神——“天下为公”。

1935年，罗斯福主政的美国通过《社会保障法案》，这是一贯主张小政府大市场、崇尚“私”的美国发生方向性转变的一个标志事件。一般认为，1923年至1933年的经济危机改变了美国人的观念，使他们开始意识到集国家、社会之力为个人提供保障的重要性。这一事件开启了大洋洲和拉美国家的仿效立法，也是“社会保障”概念在全世界普及的开端。

从那时起不到十年，奠定现代社会保障体系核心框架的《贝弗利奇报告》诞生。这个框架一直沿用至今，如今正在全世界人口最多的国家——中国，执行着一个从规模上来说史无前例的任务：编织一张横覆13.5亿人口，纵贯养老、医疗、就业、社会救助和福利的安全网，将这个高速发展的国家包在里面，缓冲各种失速与不平衡带来的风险。

这张网已经编织了三十年。第一个十年是配合各项经济改革措施的试水;第二个十年是将制度厚织出了层次;而在第三个十年里，原先只在城镇小范围铺开的许多试点、改革被大规模推向了全国，“盖”住了占比50%的农村人口。作为一张具备“最后一道防线”意义的安全网，它现在已初具雏形。

一个人的社保十年：甘苦自知

对今年四十岁的邓世平而言，过去的十年是他人生中的黄金(1668.50，-1.20，-0.07%)岁月，同时也是社保改革大幅推进、基层社保工作者倍感辛苦的十年，让在江西南康市社保局工作的他“早生华发”。

他还记得自己2002年刚刚进入社保局的时候，适逢新一届领导班子着手国有和大集体企业的破产改制，大批职工解除劳动关系流入社会，基本养老保险实际缴费人数锐减，基本养老金入不敷出，让他们不得不开始向私营企业和城镇个体工商户扩面征缴的艰难历程。

这厢刚打开局面，新的政府文件又接踵而至，带来一个又一个新任务，每个都不轻松：规范事业单位参加企业基本养老保险，改革基本养老金计发办法，建立参保缴费的激励约束机制，解决历史遗留未参保人员的养老问题，等等等等。

文件如雪花般分发下来，社保工作人员需要逐个通读，理顺意义，逐个宣传落实，不断解决具体执行中的困难，甚至还有政策反复调整带来的麻烦，让邓世平慨叹，“你说我们社保工作有多难!”延伸阅读：

一个国家的社保十年：前五年城乡统筹

这不仅仅是他一人一时一地的感受。中国社会保障体系过去十年走出了怎样的轨迹，可以从法律法规、政策文件的出台中看个仔细：

2002年，中国共产党第十六次全国代表大会召开，会上政治报告将“社会保障体系比较健全、社会就业比较充分”作为全面建设小康社会的重要内容。整体而言，社保工作仍然沿着十五大提出的“建立社会保障体系，试行社会统筹和个人账户相结合的养老、医疗保险制度，完善失业保险和社会救济制度，提供最基本的社会保障”前行。

次年，著名的孙志刚事件推动了收容遣送制度的废除，而对城市生活无着的流浪乞讨人员救助制度的建立，是完善城市保障体系的一个重要举措。这一年，养老金开始社会化发放，中央推进农村新型合作医疗试点，加上《工伤保险条例》的颁布，都标志着社会保障的几个重头方面——养老、医疗、工伤、救助——在多管齐下地行进。

2004年，企业年金开始试行，《军人抚恤优待条例》发布，《劳动保障监察条例》实行。当年修改的宪法第一次明确将社会保障制度载入条文，同时，中国政府第一次针对中国的社会保障状况和政策发布了白皮书。

接下来一年的重头工作在原城镇职工基本保障制度和城市保障制度的融合上。财政部、劳动和社会保障部在这一年多次发文，就国有企业下岗职工基本生活保障制度、城市医疗救助制度试点、企业职工基本养老保险个人账户试点等问题推动改革;与此同时，城市医疗救助制度也开始试水。而对于股民特别意义重大的一件事是：这一年社保基金终于大举入市。

2006年，15个部门联合发出《关于加强孤儿救助工作的意见》，加上《农村五保供养工作条例》的颁布，意味着更大范围的工作被纳入社会保障体系建设的视野。农村五保制度由农民自己供养转向财政供养，也是一个意义重大的转变;国务院当年发布的《关于解决农民工问题的若干意见》在为若干涉农问题背书的同时，指明了与农村相关的社会保障体系建设的思路。而涉及企业离退休人员基本养老金的改革也仍在毫不停息地前进。

这一年，在中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议发布的公报中，提出了下一阶段社保工作的目标：“2020年，覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人人享有基本生活保障”，到2012年前要初步建立具有中国特色的社会保障制度框架，2020年建立完善的中国特色的社会保障体系，并覆盖全国居民。延伸阅读：

一个国家的社保十年：后五年全面铺开

2007年开始，社会保障建设各项工作表现出明显的加速倾向。《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》、《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》、《廉租住房保障办法》、《关于2008年调整企业退休人员基本养老金的通知》在短短几个月内密集出台，宣告了新社保体系几大核心中的城镇居民基本医疗保险制度和农村最低生活保障制度进入建设阶段，而住房保障和企业退休人员养老上的新动向，也都与人们最关切的问题息息相关。

2008年，《残疾人保障法》通过并实施，围绕残疾人生活保障的多个政策纷纷出台。这一年，人事部、劳动和社会保障部的合并使得社会保障总指挥部的地位进一步确立，民政部内部机构的改革上体现出强化社会救助与福利慈善事业的倾向。新型农村合作医疗的试点工作在快速推进，而“社保卡全国统一”的提法也初见端倪。

2009年，《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》公布，承《关于解决农民工问题的若干意见》的东风，彻底实现了农民工等流动就业群体跨地区转移基本养老保险关系。

这一年真正标志性的事件，则是新型农村社会养老保险制度试点的启动，实现与城镇职工基本养老保险制度的合龙。农民历史上第一次获得了政府发给的养老金——这被称作取消农业税以后最大的惠农政策。

而在农业之外，这一年《2009-2011年廉租住房保障规划》的公布、《关于试行社会保险基金预算的意见》的通过、全国工伤预防试点工作的启动也都是社保发展中的亮点。

2010年，历经多年审议的《社会保险法》终于出台，成为当年社保领域最重大的事件。新型农村合作医疗保险的政府补助标准在这一年提高到120元/人，参合率超过90%。而《流动就业人员基本医疗保险关系转移接续暂行办法》的施行，意味着跨地区社保关系转移接续工作的推进;《工伤保险条例》也在这一年得到修订。

2011年，城镇居民社会养老保险试点工作于7月1日启动，计划到2012年基本实现城镇居民养老保险制度全覆盖。国家也开始了对下一步的计划：公布《社会养老服务体系建设规划(2011-2015年)》，发布《中国慈善事业发展指导纲要(2011—2015年)》。延伸阅读：

成就不易意义重大

十年前，没有城镇居民基本医疗保险、“城居保”，没有“新农合”、“新农保”，没有全国性的农村最低生活保障制度，没有企业年金，没有遍布全国、各司其职的慈善组织和志愿组织作为社会支持系统发挥功用，从社会救助到社会福利都仅仅勉强具备雏形。而十年后，这些都有了。

中国人民大学社会保障研究中心的郑功成教授评价说，回顾中国的社会保障改革历程，与整个改革事业一样，同样波澜壮阔，同样非同寻常，新旧制度在曲折起伏中实现更替，在此消彼长中向前发展。尽管有过缺漏和失误，尽管付出了相应的代价，尽管还需要继续深化改革，但是这一制度的变革，无疑已经以其所具有的复杂性、渐进性、全面性与深刻性，奠定了它在世界社会保障制度改革史上的特殊地位。

人力资源和社会保障部副部长胡晓义也持有相似的看法：“短短的十年间，数亿人被纳入社会保障覆盖范围，建立起世界上最大的社会保障计划，这是一个了不起的成就。”

而以基层社保工作者身份走过十年的邓世平，尽管说“个中辛劳只有我们社保人自己知道”，却也依然认为，十年来翻了三番的参保人数、领取养老金人员数，以及从入不敷出到结余数亿的养老保险基金，“足可以证明我的白发没白生”。

但人们都知道，历数成果不代表脚步在此停止。已经完成的巨大成就，只意味着前头还有更大的挑战需要去克服：

——城乡分割和地区失衡造成的制度裂隙，还有待深入细化的规定去弥补;

——老龄化与人口的加速流动，很可能提前集中引爆人们对社会保障的需求;

——全球经济放缓与国内自身发展方式的转变，意味着财富提供的动力将渐渐放缓;

——站在深化经济与政治体制改革岔路口的中国，未来将面对更加复杂和深刻的矛盾。

郑功成认为，这一切都只说明社会保障建设的不可或缺性：“没有健全的覆盖城乡居民的社会保障体系，就不可能切实解除国民后顾之忧并让人民获得确定的安全预期及对未来的信心，就无法真正实施内驱型经济发展战略，就无法协调好各种复杂的社会关系，就无法实现让全民共享发展成果的目标，就无法持续提升并维系国家的竞争力，从而也就无法实现健康、和谐发展。因此，建立健全的社会保障制度不仅是十分必要的社会投资、经济投资、政治投资与安全投资，也是走上健康、持续的现代化强国之路不可或缺的维系机制与促进机制。”

【出处：中国养老金网】

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