城乡养老保险制度衔接的“化学效应”

图1. 未来我国养老保险制度基本养老金的结构与属性

《城乡养老保险制度衔接暂行办法(征求意见稿)》直接回应了党的十八大报告提出的“以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”的新要求。尽管现有专家学者对其解读多聚焦在解决“重复参保”与“便携性”方面，然而制度衔接对整合社会养老保险体系的积极效应也不容忽视。

回应了三大政策问题

第一，三大养老保险计划由于覆盖群体标准模糊、扩面策略失当而导致的重复参保问题。

我国社会养老保险体系建设始于劳动保险向社会保险的转型，旨在向劳动力市场中所有的工资劳动者提供老年收入保障。所以，职保的覆盖标准是基于就业状况的，大量农民工基于其就业者的身份参加了职保。新农保选择了基于家庭的扩面策略。根据规定，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村居民获得非缴费型的基础养老金的前提是其符合参保条件的子女应当参保缴费。这种“捆绑策略”导致很多农民工重复参保。城居保基本上也采取了这种“捆绑策略”，只是强制性程度稍弱。

第二，城镇职工基本养老保险(简称职保)与新型农村社会养老保险或城镇居民社会养老保险(简称新农保或城居保)缺乏制度衔接而遗留的养老保险关系转移接续问题。

我国社会养老保险体系不仅存在上述户籍-就业区隔的结构，还由于较低的(实际)统筹层次而呈现出明显的“碎片化”特征。这进而导致社会养老保险的“便携性”难题。在此背景下，为了减少损失，多数流动劳工选择了“退保”的方式而放弃了其缴费参保所积累的部分养老金权益。根据《社会保险法》相关条款而出台的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》解决了职保内部的养老保险关系转移接续问题。但是，返乡农民工的养老保险关系由于职保与新农保之间缺乏衔接机制而依然无法实现转移接续。

第三，未达到职保待遇资格条件时的退出机制问题。

自1997年全国统一的职保制度建立以来，职保基础养老金的领取资格条件一直严格地坚持15年缴费年限的标准，并推行具有惩戒性的措施：达退休年龄但缴费年限累计不满15年的人员，不发给基础养老金，且个人账户储存额一次性支付给本人，终止基本养老保险关系。对于很多就业质量不高、缴费年限不足的劳动者而言，这一规定导致其养老金权益面临较大风险。幸运的是，《社会保险法》完善了未达到职保待遇资格条件时的退出机制。除继续补缴至15年而获得职保待遇领取资格之外，参保者还可以选择由职保转入新农保或城居保。《城乡养老保险制度衔接暂行办法》的制定则旨在提供具体的解决方案。

整合了三大保险体系

尽管职保与新农保及城居保的基本养老金都采用了基础养老金和个人账户养老金的结构，但是由于资金筹集和待遇计发办法的差异，其政策属性并不相同。一般而言，职保的基础养老金由用人单位的社会保险缴费支持，采取社会统筹、现收现付的财务模式，其计发办法具有缴费确定制的色彩，计发基数由在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值确定，替代率水平等于实际缴费年限确定。而其待遇资格由退休年龄和缴费年限来确定。这是一种典型的就业(收入)相关的社会保险制度安排。

新农保和城居保在资金筹集、待遇发放等方面采用了相同的政策设计，只是考虑到城乡经济发展差异而设计了差异化的缴费等级。很多地方因此进行了制度整合，建立了城乡居民养老保险制度(简称居保)。虽然新农保和城居保在制度设计之初就着眼于城乡制度整合而复制了职保基础养老金和个人账户养老金的制度结构，但是其性质并不相同。一方面，新农保和城居保的个人账户由个人缴费、财政补贴以及集体补贴(新农保)来筹资，与职保完全由个人缴费筹资不同。另一方面，也更为关键的差异在于新农保和城居保的基础养老金实际上采用了非缴费型养老金的制度设计，由国家财政筹资、保持均等水平、并基于公民身份发放。所以，不管缴费与否，未参加职保的所有的非就业城乡居民都可以获得等额的基础养老金。因此，居保基础养老金也被有的文献称为公民养老金，或国民年金。

城乡养老保险制度衔接办法并没有将三大保险体系放在平行的位置，而是将新农保和城居保作为未达到职保基础养老金待遇资格条件时的退出机制。这种制度设计重构了三大保险体系的结构，并实现了制度整合。完成这种整合的关键在于居保基础养老金的非缴费型、最低养老金的制度属性以及其所蕴含的政府“兜底”责任。

根据现有方案，新农保与城居保衔接措施实际上已经突破了户籍的束缚，并可以直接视为同一制度内的养老保险关系转移接续问题。因此，职保与居保之间的衔接问题是方案的重点议题。而根据现有措施，参加职保缴费年限满十五年(含依据有关规定延长缴费年限)的，才可以申请从新农保或城居保转入职保;而职保缴费年限不足15年的，可以申请从职保转入新农保或城居保。显然，职保基础养老金待遇领取资格中15年缴费年限规定造成了选择性的“转入”。基本上，达到职保待遇领取资格要求的可以选择以职工的身份退休，领取“职保基础养老金+个人账户养老金”的基本养老金，而达不到职保待遇领取资格要求的只能够放弃职保基础养老金，选择以居民的身份退休，领取“居保基础养老金+个人账户养老金”的基本养老金。

在这个过程中，个人账户养老金是累加计算的，而职保基础养老金和居保基础养老金是替代关系，二者只能得其一。因此，《暂行办法》规定，新农保或城居保转入职保的，“新农保或城居保缴费年限不累计计算或折算为职保缴费年限”，这意味着转移者需要放弃居保基础养老金;而从职保转入新农保或城居保的，“参加职保的缴费年限合并累加计算为新农保或城居保的缴费年限”，这是因为转移者已经放弃了其在职保中参保缴费所积累的基础养老金权益，以换取居保的基础养老金。

此时，居保基础养老金实际上是一个最低养老金计划。除了具有非缴费型养老金的特征之外，它还有目标瞄准的机制，仅仅向那些无法达到职保待遇资格领取条件的参保者，以及纯粹的居保参保者提供一个最低养老金保障。这种最低养老金保障是基于平等的社会公民权，而不是基于个人的缴费贡献。可见，《暂行办法》针对的不是“小众”问题，其政策设计不仅适应了流动性，还具有制度体系整合的效果。

完善重点

现有方案在政策思路与配套措施等方面还需要继续完善如下内容。

第一，全面认识《暂行办法》对三大保险体系的整合效应，并明确地将居保基础养老金定位为非缴费型、最低养老金计划。鉴于此，政府应该逐步加大财政投入，适度提高养老金水平，并理顺其与最低生活保障制度的关系。

第二，完善待遇发放管理与服务能力。对于达到职保待遇资格领取要求，并选择转入职保退休的返乡“农民工”而言，其养老保险待遇发放管理与服务配套措施，现有的方案并没有太多提及。参保地、待遇领取地与居住地的分离将考验现有的退休管理与服务体系。

第三，整合之后的养老保险体系以居保基础养老金“兜底”，以职保基础养老金和个人账户养老金为主体。但是现有的职保体系依然面临应对赤字风险，做实个人账户，完善投资机制，建立养老金待遇调整机制等重要任务，现有的新农保和城居保也面临着个人账户基金保值增值的问题。这些都需要继续深化我国养老保险体系改革。

【出处：工人日报】

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