工伤申请期限的法律性质

工伤申请期限的法律性质

——浙江舟山中院裁定彭炳礼诉定海人保局撤销不予受理案

    裁判要旨

    工伤申请期限的法律性质既不是除斥期间，也不是诉讼时效，而是一种时限。对于因不可归责于当事人的原因而超过申请期限的，该期间应予扣除以保护当事人合法权益。

    案情

    2008年4月，彭炳礼在浙江博宇建筑有限公司（简称博宇公司）所属的岱山“城市阳光”公寓工地受伤。彭炳礼与工地的实际承包人张乃彬达成赔偿协议并履行完毕。同年11月20日，其向岱山县人事劳动社会保障局提出工伤认定申请，该局以“用人单位不适格”为由作出《不予受理通知书》。2009年1月，彭炳礼以博宇公司及张乃彬为被告向浙江省舟山市定海区人民法院提起民事赔偿诉讼，该院经审理后以其与张乃彬已达成赔偿协议并履行完毕等为由判决驳回其诉讼请求。2010年彭炳礼再次向岱山县人事劳动社会保障局提出工伤认定申请，同年6月，该局以彭炳礼不能提供博宇公司在岱山的工商注册证明等材料为由作出第二份《不予受理通知书》。彭炳礼向岱山县人民政府申请复议，同年8月11日，复议机关维持原具体行政行为。2010年12月，彭炳礼向博宇公司所在地的劳动保障行政部门——舟山市定海区人事劳动社会保障局（简称定海人保局）提出工伤认定申请，该局以“超过时效”为由作出《不予受理工伤认定申请通知书》。彭炳礼向定海区人民政府申请行政复议，复议维持该具体行政行为。2011年1月，彭炳礼诉至定海区法院，请求法院依法撤销定工认不受（2010）1号《不予受理工伤认定申请通知书》，责令定海区人保局受理其工伤认定申请。

    裁判

    定海区法院经审理认为，彭炳礼从发生事故之日到向定海人保局提出工伤认定申请时，已超过法律规定的一年时效。因《工伤保险条例》及相关法律未规定该时效存在中止、中断等情形，故该局作出定工认不受（2010）1号《不予受理工伤认定申请通知书》这一具体行政行为，应予维持。对于彭炳礼所主张的因行政部门未告知救济途径而超过工伤申请期限，不能作为认定具体行政行为违法的依据。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，法院判决：驳回彭炳礼要求撤销不予受理、责令定海人保局受理其工伤认定的诉讼请求。

    该判决已发生法律效力。后彭炳礼又申请再审。

    浙江省舟山市中级人民法院经复查后认为，鉴于彭炳礼曾先后向两个不同县区的人事劳动社会保障局申请工伤认定，如何计算申请工伤认定的申请期限，属重要的程序性事项，需重新审查。舟山中院裁定：指令舟山市定海区人民法院另行组成合议庭进行再审。

    评析

    《工伤认定办法》、《工伤保险条例》虽规定职工及其亲属等向劳动保障行政部门申请工伤认定的申请期间为一年，但并未对其法律性质作明确规定，也未规定申请时限是否可延长或中止、中断，因此，在司法实践中对申请期间的法律性质存在不同的理解。

    第一种意见认为，工伤认定申请期间的法律性质是除斥期间，属于不变期间，不应适用时效期间中止、中断及延长的规定。本案虽因行政部门未告知劳动者正确行使权利的方式而使得其提出申请的期限超过一年，但这不能作为中止、中断的理由。

    第二种意见认为，从《工伤保险条例》的立法本意看，第十七条第二款规定工伤认定申请期间应当属于时效范畴，源于我国民法通则的一年短期时效规定，具有诉讼时效的性质，可以适用民法通则诉讼时效中止、中断和延长的相关规定。

    第三种意见认为，工伤认定申请期间的法律性质既不是除斥期间，也不是诉讼时效，而是一种时限。从词义上理解，时限是完成某项工作的期限。这也可以从《工伤保险条例》对用人单位申请工伤认定采用“时限”概念，并规定遇有特殊情况，经报社会保险行政部门同意，申请时限可以适当延长。因此，职工申请工伤认定期间应与同一法条所规定的用人单位申请工伤认定期间的立法本意是一致的，也应该理解为申请时限。2005年国务院法制办公室发布的《关于对〈工伤保险条例〉第十七条、第六十四条关于工伤认定申请时限问题的请示》的复函，已明确申请时限应扣除因不可抗力耽误的时间。对于因不可抗力耽误的期间，应予补足而非对期间的延长。

    笔者同意第三种意见，主要理由为：从诉讼时效的法律性质看，时效届满，胜诉权消灭，但实体权利本身以及程序意义上的起诉权均不消灭。而超过申请工伤认定的期限，丧失的是获得工伤赔偿的实体权利。法律也未规定工伤认定申请时限可以中止、中断，因此其不具有诉讼时效的性质。而除斥期间的适用对象一般为形成权。受伤职工提出工伤认定申请的行为并不能直接发生获得工伤保险赔偿的法律效果，仅是依《工伤保险条例》行使请求劳动保障行政部门为其进行工伤认定的权利。因此，工伤认定申请权的性质不是形成权，而是一种请求权，不适用除斥期间制度。

    本案由于行政机关作出一系列行政行为，导致时限计算比较复杂。岱山县劳动保障行政部门于2008年作出的《不予受理通知书》早已发生法律效力，法院和彭炳礼也都认可，但其又于2010年再次受理彭炳礼的工伤认定申请，说明行政机关同意以再次受理的方式给予彭炳礼救济，即从2008年11月20日彭炳礼申请工伤认定开始，直至2010年8月11日岱山行政复议机关作出维持不予受理的决定之日为止，由于无管辖权的劳动保障行政机关对该案在事隔两年后再次予以受理并处理，致使当事人延误了向有管辖权的劳动保障行政机关申请工伤认定的时间，这属于不可归责于当事人的特殊情况，应将此期间扣除。

    本案案号：（2011）舟定行初字第3号，（2012）浙舟立行申字第2号

    案例编写人：浙江省舟山市中级人民法院  陈 吉  方 燕

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