社会保险法的立法原则及适用范围

【中国社保网 社会保险法原则】2007年12月26日上午，十届全国人大常委会第三十一次会议分组审议《中华人民共和国社会保险法(草案)》。发言摘登如下：

郑功成委员说，社会保险法的立法宗旨应该明确为“保护劳动者的合法权益”，现在的法律草案写的是“社会保险当事人的合法权益”，社会保险法在任何国家都是保护劳动者的合法权益，这部法律的根本目标就是保护劳动者的福利权益，现在不旗帜鲜明地写上去，难以理解。所以，我们要明确这部法律是为了维护劳动者的合法权益，保险对象应该明确是劳动者，从国际上来看社会保险就是保护劳动者的权益，一开始是保护受雇佣的劳动者，后来扩展到全体劳动者(包括农民)。立法宗旨应该旗帜鲜明地提出保护劳动者的合法权益和社会保险权益。社会保险法的覆盖范围有两种方案：一种是五险合一，即养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险、失业保险的覆盖范围是一样的。一种是分险确立。现在的草案是分险确立的，分险规范有一定的道理，如个体工商户要参加所有的保险可能负担不起，但是工伤保险是必须参加的，公务员的养老保险可能另行规定，但其他险种却应当纳入统一规范。

贺铿委员说，建议进一步强化城乡协调、公民平等这样一个立法原则。根据目前的实际情况，存在城乡差异问题，城市居民中又有事业单位、企业单位等等，但是在基本保险方面，我认为应尽可能超前地考虑促进城乡统筹发展，有利于所有的公民享受平等的社会保障待遇。我觉得应该着眼于解决一些深层次的问题，尤其是在扩大覆盖面方面，应该考虑得更多一些，要尽可能使农民、农村纳入到保险的范围之内。过去大家有一个意见，社会劳动保障部不要只是一个城市社会劳动保障部，应该是包括城市和农村的社会劳动保障部。我们的社会保险法也应该是包括城乡人民在内的社会保险法。所以，在进一步的修改中我建议要考虑这个问题。

乌日图委员说，国家宪法规定，中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。这部法最基本的依据是宪法，这一点在第1条中已经表述了。但是作为社会保险的最基本的原则和内容，在这里体现得还不够充分，有以下几方面：1、应该更加明确地提出在社会保险中政府的责任是什么，我认为这一条表述的不够。在有些条款里，比如第5条中讲到，国家筹集资金，对社会保险事业给予必要的经费支持，但这些定位不准确。在目前实行的五项社会保险中，从制度上讲还没有一项具有明确的政府财政的资金渠道，都是单位和个人缴费。倒是这几年实行的农村新型合作医疗制度里明确了中央财政和地方财政要为每一个农民拿多少钱，这是一种制度安排。当然在城镇社会保险的具体实施当中，比如在养老保险当中，当遇到有些国有企业改制破产关闭、资源枯竭等特殊情况下，这些年中央财政确实拿了一笔钱，但是这种拿钱的方式并不是系统的、制度性的安排，而是救济性的、临时性的出资。社会保险是国家承担基本责任的保险制度，是保证每一个公民都必须获得的基本权利，不是商业保险，在社会保险中必须明确政府的责任和具体的制度安排。2、草案关于个人应该获得的权利和义务讲的也不是很清楚。首先范围就不是很清楚。按照宪法的规定是中华人民共和国公民都要享受社会保险，尽管社会保险在我国是从城镇企业职工开始建立的，农村也是在这几年才开始建立新型合作医疗制度，但从党的十六大以来，中央已经明确提出建立覆盖城乡居民的社会保险制度。作为法律，应该明确规定调整的范围一定是中华人民共和国公民，或者说是城乡居民，目前还没有覆盖的要提出目标、但在法律和制度上要一视同仁。但是在本草案中可以明确地看出这些方面不是非常明确。比如第3条规定“国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险……”这五项社会保险，实际上基本养老保险在国务院的文件里讲的是城镇企业职工基本养老保险，后来在实施当中逐步扩展。基本医疗保险是叫城镇职工医疗保险，第3条把城镇职工拿掉了，叫国家建立基本养老保险，显然这是全社会的制度。但是第4条又出现了“逐步建立城镇居民医疗保险”，明显出现了矛盾。作为法律，不能跟着现行政策走，按不同的人群确定不同的权利和义务，应该统一。3、关于管理体制，由于现行管理体制把劳动者分为不同的范围，即劳动、人事分别管理，这样一种体制不统一的情况也反映在这部法里。刚才说到各项保险的参保范围也很乱，不只是参保范围，还包括基金的收缴、基金的管理等，都暴露出了体制不顺的痕迹。目前正好面临着国务院机构改革，我们期望着包括在社会保险这个领域里尽一步理顺管理体制，也许下一步二审、三审的时候这个问题能够得到解决。

倪岳峰委员说，建议社会保险制度履盖广大农民。法律草案第4条规定“国家逐步建立和完善城镇居民基本医疗保险、农村养老保险和新型农村合作医疗制度，具体办法由国务院规定”。现在全国财政收入快速增加，今年达到5.1万亿，有如此强大的财力为基础，理应把经济发展水平低、而且特别需要解除后顾之忧的广大农民纳入到社会保险制度中来。我看了一下劳动和社会保障部提供的材料，日本在1961年就建立了全民的基础养老保险制度，我们国家当前的经济发展水平远远超过1961年的日本，所以经济发展水平不应当是社会保障制度不包括农民的原因。特别是对于经济发达地区，更应当先行一步。建议法律授权省级地方人大常委会根据经济社会发展水平，建立适合当地经济社会发展水平的社会保障制度。考虑到我国的国情，鼓励经济发达地区先行一步，可能更适合我国的经济社会发展水平，而且可以带动其他地区建立社会保障制度。

柳斌委员说，我认为草案在农村农民的社会保障问题上显得很薄弱。记得在九届的时候讨论社会保障，讨论养老、医疗保障的时候就存在这个问题。只要讨论到这些，主要就是讲对城市职工的保障，农民被排除在外。现在的社会保障有很大的进步，这个进步就体现在总则中的第4条，当然第2条也讲到了“广覆盖”。第4条中把农村养老保险和新型农村合作医疗制度明确写入法律草案中，这是一个很大的进步。但是从整个法律来看，对农村农民，无论是养老保险还是合作医疗，一句话交待就过去了，就是由国务院制定具体办法，在本法中并没有做比较深入的思考。在第15条和第16条中把部分土地已经被征用的农民或是已经进城务工的农民，总之是与城市搭界的农民问题考虑进去了。法律草案应站在全局的角度考虑社会保险问题，既然是社会保险，农民在这个社会里面占大部分，就应着重考虑农民的需要问题。我认为对农民社保考虑得不够的，是本法一个非常薄弱的地方。这个问题非常重要，现在党中央已经提出建设和谐社会，强调以人为本，强调社会的公平公正。初次分配主要是讲效益，再次分配应当保公平。所谓再次分配主要还是通过各种社会保障制度的建设来解决社会公平问题。农民作为弱势群体，自己没有多少收入，交不了多少钱，又没有一个单位去支撑农民，没有单位给农民出钱，这样社会保障也就把他们放在一边了。用我们的社会还在逐步发展，现在还没有力量，顾及不到那么多人的思维方法来考虑问题，那这个问题永远解决不了。这样下去，农村的社会保障制度何时能建立起来?既然是搞社会保险法，这样的问题要作为重点问题，采取重大的甚至是特殊的措施去解决，不要挂一笔就带过去了。我觉得这是草案存在的一个最大的问题，是关系到缩小城乡差距还是继续扩大城乡差别的问题。

林强委员说，关于适用范围。从草案的规定以及田部长的报告来看，草案坚持了社会保险体系上城乡二元的结构，包括基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险等等一系列社会保险制度。上述所提的这些制度，原则上不覆盖到农村。农村居民的社会保障根据草案第4条规定，主要是通过逐步地建立和完善农村养老保险和新型的农村合作医疗制度实现的。这种制度的设计，更多的是考虑到我们国家社会保险制度的现状，应该说是可行的。但在构建和谐社会的大背景下，以及努力实现基本的公共服务均等化总的目标下，我建议最好能够注意调整草案的适用范围，能够逐步实现公民包括农村广大居民在社会主义保障体系中的平等化，在制度的设计上要为农村居民逐步参加各类社会保险留足余地，不要一下子把门关得太死。现在有一些规定，但还不够，应该更多些。

顾惠生(全国人大代表)说，总则第2条规定的社会保险制度的基本方针很好，草案规定“社会保险制度坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，社会保险水平应当与经济社会发展水平相适应”,建议在“广覆盖、保基本、多层次”后面增加“求公平”，改为“广覆盖、保基本、多层次、求公平、可持续的方针”。强调求公平，保证每个公民都有享受社会保险的权利，使每个公民逐步享受相同的各项社会保险待遇，体现了社会保险追求的目标，也体现了和谐社会的要求。基本方针当中加上“求公平”与“多层次”是不是有矛盾?“求公平”与“多层次”是互为呼应的，是协调一致的，不是互相排斥的。从实际情况来看，社会保险特别要强调求公平。就农民工来讲，也应该逐步享受和城镇劳动者相同的各项社会保险待遇，现在农民工所享受的社会保险待遇与城镇劳动者不一样，目前不大可能大家享受同样的社会保险，但是最终的目标大家应该享受同样的社会保险待遇。现在提的方针很好，加上“求公平”，这个方针就更全面了，提一下还是比较有利的。

闻世震委员说，总则中提出社会保险的方针是广覆盖、保基本、多层次、可持续，这个方针要解决我国当前社会保险中存在的问题，这样才能使这部法律更符合国情。劳动部提供的社会保险法有关参阅材料中讲到当前我国社会保险存在的问题，共五个问题，其中有一个是城乡之间、地区之间、机关事业单位与企业之间社会保障制度缺乏衔接，制约了劳动力的合理流动。一个原因是因为社会保险没有实现广覆盖，不同群体不同的社保制度，障碍了人员的横向流动。材料中还讲到养老保险制度要解决的问题，这是这部法律提出的。其中一个问题是要继续扩大养老保险的覆盖范围。第四点讲到要推进机关事业单位养老保险改革，为完善社会保障体系，促进人员流动，根据机关事业单位整体改革的需要，要研究制定机关事业单位养老保险制度改革的方案。也就是说，机关事业单位，公务员和参照公务员管理人员的养老制度改革要提上议事日程。因此，这部法既要实现广覆盖，又要有一定的前瞻性，为今后的保险制度深化改革留有空间，从这一点来看，本法还不够。财经委报告提出要明确第11条的表述，不仅是要明确表述，根本问题是机关事业单位的公务员和参照公务员管理的人员不参加养老保险，要说明白的就是这样一句话。我们提出建议，在社会保险法上要列出一款，机关事业单位，或者说是公务员和参照公务员管理的人员要逐步建立全国统一的养老保险制度。具体办法如果现在拿不出来，但是在法律上应该把这个问题列进去。

陈佳贵委员说，从第11条的定义来看，讲的是公务员和依照公务员法管理的人员不纳入社会保险法的调整范围。田成平同志在说明中解释了为什么不把这部分人纳入法律的原因，他讲了是考虑到公务员和参照公务员法管理的人员的工资待遇是由财政全部支付的。我也同意这个规定，但是有一个问题，由财政全额拨款的绝不仅仅是公务员和少数按照公务员法管理的人员，至少还包括了三部分。第一部分是国家办的重要的科研院所的人员;第二部分是大专院校的教师;第三部分是为数众多的中小学教师。这些单位的主要人员的工资也是由国家财政拨款的。如果不把这些单位的人员划入公务员一类来管理，弊病会很多。1、划分标准的不统一。既然工资都是由财政全额拨款的，那么管理办法也就应该是一样的，不能只把公务员单列出来，这样做会加剧公务员和这部分人的矛盾。2、这样规定，全额拨款的事业单位人员，特别是为数众多的中小学教师的退休金有可能得不到可靠的保证。现在有一些中小学教师工资都发不出来，以后还要让学校去缴纳养老保险金，那无非是要让财政再增加拨款，财政不增加拨款拿什么交?学校有钱肯定是先保证发放工资，工资都发放不出来，还能缴纳教师的养老金?如果是这样的做法，就有可能导致这些人员，尤其是为数众多的中小学教师，他们以后不但工资不能按时发放，而且退休金也可能得不到可靠的保证。3、增加运行成本。本来现在这些单位、这些人的工资和退休金都是由财政拨款来解决的，包括大学教师也是这样的，现在要把他们纳入到社会保险范围内来解决，刚才讲到财政就要增加拨款，学校再把这部分钱交给社会保险的管理机构，再由社会保险机构分发给这些人，增加了管理层次、增加了运行成本。同时，按照现在的养老保险条例规定，个人要缴纳工资一定的比例费用，而且是设个人账户，这样无形中增加了这部分人的负担。4、这样做不利于团结广大的知识分子。财政拨款的这些单位大部分是中国知识分子的主要部分，也可以说是社会精英，对这部分人的养老金如果不由国家财政管起来，有可靠的保证，这可能影响他们的感情。世界上很多国家、地区也不是这个做法，包括香港和台湾都不是这个做法。香港没有搞养老保险，但是他们的退休金都是政府管的。不少国家也是这样的。

柳斌委员说，我很赞成陈佳贵委员提出的意见，学校是财政全额拨款的单位，无论是过去还是在其他一些国家，教师一般是作为准公务员的性质来对待的，所以在解决社会保险方面，既然希望我们的学校，比如义务教育阶段的学校，不能从事教育工作以外的一些经营，不能自己去获取收入，那么各种保险、社会保障也就应当按照公务员的办法去解决。这些问题，可能在法律中要进一步考虑。

崔富华(全国人大代表)说，草案第11条规定除公务员以外，其他的都应该参加相应的保险险种。这中间还有一个问题，大家刚才说国营农场问题、农民工的问题。农民多少还有一块地，城市里面年龄比较大的又没有工作的，还有比较年轻的找不到工作，这一类人的保险怎么办，他们的后顾之忧谁来解决。第二个问题，现在从农村到城里做钟点工、做保姆的这些人，他们的保障怎么办，包括他们的医保和年老生活保障问题都值得探讨。草案第11条确认的范围比较窄，建议要加快建立完善对城镇和农村相关弱势群体的医疗保障制度和社会保障制度。现在农村的新型合作医疗制度已经搞起来了，城市很多地方也在搞社保试点，但是非常明显的问题，就是年龄比较大的又没有工作的这部分人，没有经济来源或经济来源较少，怎么参加社保、医保，把他归为无保户又不行，吃低保的这部分人的社会保障今后怎么搞。比如说我没有工作，等60岁以后国家总会给我们发一点生活费，不会让我们饿死吧，这部分人的医保问题、生活来源问题，可能还要尝试性的做一些探讨和研究。要围绕“广覆盖、保基本、多层次、可持续”原则进行制度设计，希望考虑周到一些。

张继禹委员说，我国现有宗教界人士数十万人之多。他们大多相对固定生活在全国各个宗教的寺观、教堂，分布在城乡。我个人觉得，这部分固定生活在寺观教堂的宗教界人士等相关人员也应该纳入到社保体系中去。因为，他们首先是中华人民共和国公民，也应该享受到国家改革开放的成果。但现在仅有个别地方，比如上海等，在考虑将宗教界人士纳入到社会保险中去。对寺观教堂来讲，只有和社会其他方面一样解决好养老、医疗等社会保险问题，才能有良性的发展，才能更有利于和谐社会的建设。

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