社会保障税介绍

一．        前言

社会保障税的出现和社会保障是密切相关的，那么社会保障他到底有哪些意义呢？

（一）从哲学层们讲，温饱足而知礼义，人们没有了温饱的后顾之忧，人民自然有更高的精神需求，如：对礼（即礼貌、礼节、礼俗等；）、义（义理、道义等，）的追求等。从这个意义扩展开来，我们也不难看出这样一个道理，即社会保障有利于促进人的主观世界和客观世界的统一，使人的主观世界更能正确地反映客观世界，从而促进人对客观世界的认识和改造。

       另外，随着社会保障的完善，人们的生活日趋社会化，这其实也使人们的生活越来越合理化，这有利于人的理性自觉的培养和养成。

 

（二）从政治层面讲，其意义有：

    1，社会保障是关系国计民生的大事，她的发展和完善有利于整个社会的安定稳定和和谐，能起到托底和保障的作用。

    2，社会保障有利于精神文明和物质文明的发展进步。当社会保障越来越健全，人们的生活也就越来越社会化，人们更多的精力就会用于关注社会和提高自身素质；这样，就促进了人的精神文明，而精神文明对物质文明具有直接的促进作用，因为从某种角度讲，物质文明就是人的精神文明的物化形式。

    3，社会保障有利于国民素质的提高，其包括两方面的内容：一方面，社会保障的健全，使人们的社会社会化大大增强了，使人们更多地更加自觉地去关注社会和自然，开阔了人们的视野，丰富了人们的生活，特别是精神生活；另一方面，社会保障使人们能而且可以去提高自身的素质，因为，社会给个人提供了越来越多的支持，使个体从各种社会关系中不断地解放出来，能用更多的精力来提高自身的素质。

    4，社会保障有利于社会信仰的形成和发展。因为，一个理想的社会形态就是——应保尽保的；所以，社会保障的发展和健全将直接促进社会信仰的形成。而社会信仰的形成有利于整个社会的团结和和谐。

    5，社会保障发展和健全也是一个社会制度优越性的体现。苏联虽然解体了，但很多俄罗斯人对苏联依然怀恋，原因就是苏联时期健全的社会保障，让人们对她产生了向往和追求。

 

（三）从经济学角度讲，社会保障的发展和健全有利于社会主义市场经济制度的发展和完善，有利于经济的健康持续快速地发展。我国现在经济面临大的问题是什么：国内最终消费不足，和对外贸易依存度高达到70%，而在“金砖四国”（包括中国、印度、巴西、俄罗斯）中最高的巴西也才40%，而发达的国家如美国、日本等才20%多一点。这也是这次金融危机对我国经济影响这么深刻的原因。而，健全的社会保障，有利于促进国内消费，使促进经济增长的“三套马车”（投资、消费和出口）更加合理，促进社会经济的健康持续科学发展。

 

（四）从社会学角度讲，社会保障的发展和健全有利于促进个体和个体、个体和社会之间的和谐。在社会保障健全的过程中，实际上也是整个社会越来越融合为一体的过程，因为，社会保障的健全使各方面的利益都趋向于统一。这样，有利于“人人为我，我为人人”、“一方有难，八方支援”这样局面的形成。这也就促进了人与人、人与社会关系的和谐。这同时也增强了人们的社会观念，对传统浓厚的小农意识起到了弱化作用，促进了人与人、人与社会的和谐。

 

（五）从医学角度讲，社会保障的健全有利于社会成员的生命健康。因为社会保障的健全能减轻人们的竞争压力，而且，医疗保障更是直接服务于人们的生命健康，这些都有利于人的生命的健康。社会保障的意义就是把个体的生成和发展的风险由社会集体来承担，这就稀释了个体的生存压力和竞争压力。从现代医学讲究的“生物医学社会”整体疗法，我们也可以看出，我们的社会保障对个体的生命健康是弥足重要的。另外，由于社会保障促进了人的社会进程，开阔了人的眼界，丰富人们的生活，同时，也使人的大脑对各种各样的信息做出判断，根据“用进废退”的进化学理论，这也促进了脑的发育和进化。

 

（六）从未来学角度讲，社会保障降低了个人和整个社会未来发展的风险，因为，她使个人发展的保障性增强，使整个社会发展的可控性增强，这就降低了发展的风险。

 

（七）从心理学角度讲，社会保障提高了人们的心理安全度，增强了人们的社会归属感。根据马斯洛的需要层次论，人的心理需要包括，生理需要，安全需要，爱和归属的需要，尊重的需要和自我实现的需要。社会保障使人的生存需要得到保障，从而使人们产生了心理安全感，也增强了对社会的归属感。这些都是很重要的。

 

正是因为，社会保障有以上的意义，所以，我们更应该大力地发展和完善社会保障，使人民生活在一个更加温馨和谐的社会中。那么征收社会保障税来满足社会保障资金短缺就很有价值。

 

二．        社会保障税定义

（1）       社会保障税又称社会保险税和社会保险缴款，是以工资为征收对象，分别向用人单位及其工作人员征收，所得收入专门用于社会保障事业（主要包括养老、医疗和失业救济等项目）的一种税收。（罗宏斌：《国家税收学》，长沙，湖南大学出版社，2003）.

（2）       社会保障税是以被雇佣的工薪收入者和雇主为纳税人，以国民收入分配额中的工薪收入为课税对象所定期课征的一种税。由于它是课之于工薪，所以，也称之为工薪税。（西方）

 

 

 

三．社会保障税制度模式和缺陷

  （一）社会保障税制度模式

     现代各国的社会保障税制度是多种多样的，根据承保对象和承保项目设置的方式不同，大体上可以将社会保障税分为三类：一是单纯按承保项目而分类设置的项目型社会保险税模式，这种模式以瑞典为代表；二是单纯按承保对象而分类设置的对象型社会保险税模式，这种模式以英国为代表；三是以承保对象和承保项目相结合设置的混合型社会保险税模式，这种模式以美国为代表。三种模式各有特点。

1.项目型社会保障税模式

项目型社会保障税模式即按承保项目分项设置社会保障税的模式。这种模式以瑞典最为典型。除瑞典外，世界上许多国家如德国、法国、比利时、荷兰、奥地利等都采用这一模式。

瑞典的社会保障税按照不同的保险项目支出需要，分别确定一定的比率从工资或薪金中提取。目前瑞典的社会保障税设有老年人养老保险、事故幸存者养老保险、疾病保险、工伤保险、父母保险、失业保险以及工资税七个项目，并分别对每个项目规定了税率。老年人养老保险税的税率为13．35％，事故幸存者养老保险税税率为1．70％，疾病保险税的税率为了，50％，工伤保险税的税率为1．38％，父母保险税的税率为2．20％，失业保险税的税率为5．84％，工资税的税率为8．04％。征收的办法是按比例实行源泉扣缴，税款专款专用。以前，公司受雇人员的社会保障税全部由雇主一方缴纳，以便于征收管理。总的来看，瑞典的社会保障税税负是比较重的。1999年，政府雇员和企业受雇人员缴纳的社会保障税大致为他们工薪总额的40．01％；自由职业者缴纳的社会保障税，大致为他们直接收入的38．2％。

项目型社会保障税的最大优点在于社会保障税的征收与承保项目建立起一一对应的关系，专款专用，返还性非常明显，而且可以根据不同项目支出数额的变化调整税率，也就是说，哪个项目对财力的需要量大，哪个项目的社会保障税率就提高。其主要缺点是各个项目之间财力调剂余地较小。

2.对象型社会保障税模式

所谓对象型社会保障税模式是指按承保对象分类设置的社会保障税模式。采用这种模式的典型国家是英国。英国的社会保障税虽然被称为“国民保险捐款”(National Security Contribu-tion)，但也具有强制性，且与受益并不完全挂钩。因而虽然称作“捐款”，实际上也是一种税，其性质与用途与其他国家的社会保障税并无轩轾。英国的社会保障税在设置上主要以承保对象为标准，建立起由四大类社会保险税组成的社会保障税体系。

第一类是对一般雇员征收的国民保险税。它是四类社会保险税中最主要的一种。该税的课税对象是雇员的薪金或工资，纳税义务人包括雇主和雇员。雇员分成两部分，一部分是包括在国家退休金计划之内的雇员，一部分为不包括在计划之内的雇员。两部分雇员及其雇主所适用的税率各不相同。前者雇员税率为9．0％，雇主为10．54％，应税工资最高限额为每周235英镑(全年12220英镑)；后者则规定有一个起征点，每周32．5英镑以下免税，32．5英镑到235英镑之间，雇员税率为6．85，雇主为6．35％，超过235英镑不再纳税。另外，每个雇主还要缴纳税率为1．5％的国民保险税附加。

第二类是对全体自营者(个体工商业者)征收的国民保险税。征税对象是自营者全部所得。实行每周征收4．4英镑的定额税率。起征点为年自营收入1775英镑。

第三类国民保险都是对自愿投保者征收的，希望取得享受失业保险金的失业者可以缴纳此税，希望增加保险金权益的雇主、雇员和自营者也可缴纳。该类税收按每周4．3英镑的定额税率缴纳。

第四类是对营业利润达到一定水平以上的自营者征收的国民保险税。起征点是年利润额3800英镑，最高限额为12000英镑，税率为6．3％的比例税率。

英国的国民保险税与所得税一并缴纳。

英国社会保障税模式的优点是可以针对不同就业人员或非就业人员的特点，采用不同的税率制度，便于执行。比如对收入较难核实的自营人员和自愿投保人采用定额税率，征管不会遇到麻烦，对个体或独立经营的营业利润按一个比率征收也十分便利。由于设置了起征点，使低收入者的税负有所减轻，因而英国的社会保障税累退性要弱一些。对象型社会保障税模式的主要缺点是征收与承保项目没有明确挂钩，社会保险税的返还性未能得到充分的体现。

3.混合型社会保障税模式

所谓混合型社会保障税模式即以承保对象和承保项目并存设置的社会保障税模式。美国是采用这一模式的典型国家。该国的社会保障税不是一个单一税种的结构，而是由一个针对大多数承保对象和覆盖大部分承保项目的一般社会保障税(薪工税)与针对失业这一特定承保项目的失业保险税，以及针对特定部分承保对象而设置的铁路员工退职税和个体业主税四个税种所组成的税收体系。

（1）、薪工税

美国于1937年开始征收薪工税，当时的目的是为老年人筹措退休金，税款专用，之后陆续实行残疾人保险、医疗保险等。美国薪工税的纳税人为雇主和雇员。征税对象分别为雇主全年对每个雇员支付的薪金工资额和雇员全年领取的薪金工资(包括奖金、手续费和实物工资)额。在美国，薪工税没有减免扣除规定，但有应税收入最高限额规定。也就是说，薪工税税基数额有最高限度，超过部分不再征税。这意味着每个人缴纳的薪工税有最大限额。薪工税税率是统一的比例税率。雇主和雇员适用的税率相同。薪工税的税率各年度均不一样，且有不断提高之势。1937年税率为1％，1950年税率为1．5％，1960年税率为2．5％，1971年税率为5．2％，1980年税率为6．13％，1990年为7．65％。薪工税实行源泉扣除法。雇员的薪工税由雇主在对雇员支付工资、薪金时，将税款源泉扣缴，连同雇主本人应缴税款，在季度终了后的下月最后一天前申报缴纳。

（2）铁路员工退职税

铁路员工退职税是为铁路人员设计和以为铁路公司员工筹措退休费为目的的税。其纳税人为雇员、雇主，课税对象为雇员领取的工资和雇主发放的工资。该税同样有应税收入最高限额的规定。1980年雇员税率为6．13％(月工资最高限额为2158．33美元)，雇主税率为9．5％(雇主对每个雇员支付的月工资最高限额同样为2158．33美元)。此外，铁路系统也有独立的失业保险税，目前税率为8％，应税工薪最高限额为每人每月600美元，税款全部由雇主支付。铁路员工退职税也实行源泉扣除法，雇主在季度终了后两个月最后一天前把自己和雇员的税款一并缴纳到税务部门。

（3）联邦失业税

联邦失业税是作为联邦对各州政府举办的失业保险提供补助财源而课征的。该税以在一个日历年度内的20天期间(按满20天计算)雇佣一人以上或每季支付工资、薪金1500美元以上的雇主为纳税义务人，按其支付给雇员的工资、薪金总额计征，且无宽免或费用扣除。目前最高应税限额为7000美元，税率为6.2％。雇主支付给州政府的的失业保险税可以从向联邦缴纳的失业保险税中抵免，最高抵免率为联邦失业保险税应税工薪的5．4％，因而联邦失业保险税的实际税率为0．8％。失业保险税的缴纳，须按历年编制申报表，在次年的1月31日之前缴纳，也可实行分季缴纳。

（4）个体业主税

个体业主税又称自营人员保险税，是为个体业主(除医生外)的老年、遗嘱、伤残及医院保险而课征的。纳税人为单独从事经营活动的个体业主，征税对象是个体业主的纯收入。个体业主的起征点是400美元，税率为12．3％，完全由个体业主承担。个体业主税实行同个人所得税联合申报的办法，纳税过程和个人所得税基本一致。

由此可见，混合型社会保障税模式的主要优点是适应性较强，可在适应一般社会保险需要的基础上针对某个或某几个特定行业实行与行业工作特点相联系的加强式社会保险，还能让特定的承保项目在保险费收支上自成体系。该模式的缺点是统一性较差，管理不够便利，返还性的表现不够具体。此外，这一类型的社会保险税累退性较强，再分配的效应受到抑制，社会保险税的社会公平功能趋于减弱。

 

（二）社会保障税制度缺陷的表现

1.社会保障税的累退性

社会保障税普遍具有较强的累退性，主要原因在于多数国家采取比例税率而非累进税率；且都规定只对工资薪金所得中的限额部分课征，把资本所得及其他所得排除在外；并且没有考虑家庭人口的多寡或其他特殊情况。由于工薪收入只是个人收入的一部分，而且通常情况下愈是富者，工薪收入占财富的比例愈小，因此即使没有最高限额规定，单就采取比例税率这一点来说，社会保障占个人财富的比例已经具有强烈的递减性。再考虑到最高限额，其累退性更加显著。

2.社会保障税的税负不公平

各国普遍规定社会保障税由雇主和雇员分别根据雇员的工资收入按率缴纳，税基主要是工资薪金等劳务所得。虽然纳税人的身份不同，但社会保障税的最后归宿都落在了雇员身上。

雇员缴纳的社会保障税负无法转嫁。由于社会保障税课征的普遍性，雇员没有通过转移来逃避税收的可能性。即同个人所得税一样，雇员所交纳的社会保障税是无法转嫁的。

雇主缴纳的社会保障税最终会转嫁给雇员。从短期看，雇主可将自己缴纳的社会保障税，通过提高产品和劳务价格将税负转嫁给消费者，造成产品需求减少，总产量与就业也因而减少，失业就会增加，工人实际工资降低，最终雇主缴纳的那部分社会保障税实际上是由雇员负担了。从长期看，由于雇员的工资可变，因而雇主可以通过降低工资的方式将其缴纳的社会保障税转嫁给雇员。所以社会保障税的最终税负都将被转嫁给雇员，这显然是不公平的。

3.社会保障税的重复征税

由于劳动者的工资薪金劳务所得是个人所得税和社会保障税共同的税基，因此社会保障税就存在着一个重复征税的问题。如何规避重复征税负担的不同制度设计，必然会对居民的收入再分配产生相应的 影响 。

 

四．  我国开征社会保障税的可行性、必要性及优越性

（一）我国开征社会保障税的可行性分析
1、社会环境成熟

近年来，我国不断加强社会保障体系建设，截至2006年底，全国参加基本养老保险社会统筹的职工13120万，参保离退休人员4367万，实行养老金社会发放的企业和事业单位离退休人员4190万，社会化发放率达99.2%；参加失业保险人员10648万，2006年月平均领取失业保险金人数达362万；全国1930.8万城市困难居民得到基本生活保障。社会保障体系的不断完善，人们对社会保障的认同感逐步增强。据国家劳动和社会保障部2006年的一项调查显示，93.8%的被调查人关心社会保障问题，88.5%的被调查人希望国家加大社会保障力度。从中可以看出，越来越多的人认识到，只有现在缴纳了社会保障金，将来才能享受到社会保障福利。同时，“社会保险费”改为“社会保障税”后，征收具有强制性，管理具有规范性，税款具有专项返还性，能够保证所有纳税人从中受益，易为广大群众所接受。

2．税源基础基本具备

经过20多年的改革开放，我国国民经济迅速发展，经济货币化程度不断加深，国民收入分配格局向个人倾斜，私人收入积累也有了一定规模，工薪阶层已具备了一定的纳税能力。同时，国有企业具备了一定的纳税能力。另外，私营企业、个体工商户发展前景广阔，它们愿意也有能力负担社会保障税。

3.开征社会保障税符合税收效率原则

税收效率指的是税收必须在税务行政、资源利用和经济运转三方面尽可能地讲求效率。即税收效率的含义包括三个方面：规模效率、经济效率和行政效率。从开征社会保障税上看，是基本符合税收效率上述三原则的。

（二）我国开征社会保障税的必要性   

社会保障税是用于筹集社会保障体系所需资金的一种税收或税收形式的缴款。通过征收社会保障税，政府可以为社会保险制度筹集充足的资金，对老年人、失业者、疾病患者和其他低收入阶层提供生活和医疗保障。
我国社会保障制度中目前存在的最突出问题是，社会保障开支增长迅速，社会保障基金来源不足，社会保障面临收不抵支而可能难以为继的危险。从长期看，要解决人口老龄化造成的一系列社会经济问题；从中期看，要减轻计划经济转向社会主义市场经济带来的巨大社会震动；在近期，则要考虑如何根据宏观经济形势波动适时调整各有关项目的收支水平，以保障经济的稳定增长。这三个问题往往交织在一起，如何妥善安排其中的轻重缓急，既解决好当前的紧迫问题，又完善制度和机制，以利于长远发展，是决策的难点与关键。
1.、深化改革和经济的全球化，要求加快开征社会保障税
   就我国改革的可持续性而言，必须解决生活救济和再就业安置的问题。而解决这两个问题，就需要建立健全强大的社会保障体制。在这样的时代背景下，当我们选择了市场经济并通过加入WTO来融入国际经济主流体系时，也就选择了自由竞争并需要接受相关规则的约束。在中国从计划经济走向市场经济的进程中，社会保障制度也处于整体转型阶段。现行社会保障制度的不健全、欠规范，意味着该领域受WTO的影响不仅是直接的，而且是全面而复杂的。比如，企业负担不平等直接损害着市场竞争环境，增加着社会保障改革的成本。以2000年为例，[1]全国城镇从业人员年末数为21274万人，当年参加基本养老保险的职工为10448万人，参加失业保险的职工为10408.4万人，参加医疗保险的职工为4332万人，参加工伤保险的职工为4350万人，参加生育保险的职工为3002万人，分别占从业人数的49.1%、48.93%、20.36%、20.45%、14.11%。隐藏在这一组数后面的信息，即是部分企业参加了社会保险的一项或多项，部分企业根本未参加社会保险。按照目前的标准，由企业缴纳的基本养老保险缴费率(相当于企业工资总额之比率)平均为22%、失业保险费率为2%、医疗保险费率为6%，上述项目合计，则企业需要缴纳相当于工资总额30%的社会保险费，如果再加上职工个人缴纳的份额，还将提高10个百分点；而未被社会保险覆盖的企业却可以不承担任何社会保险费的义务。这种现状的直接后果，一方面是企业因承担着社会保险缴费义务的不平等而造成企业人工成本结构的巨大差异，进而直接损害着企业的公平竞争。
   2.、渡过人口老龄化高峰，要求加快开征社会保障税 
    人口老龄化进程加快，离退休人员数量剧增，带来全国福利保险费总额剧增，2001年达到4000亿元，与1990年的938亿元相比，年均增长17%，远远超过同期GDP增长率。[2]我国人口老龄化的特点是基数大、速度快、底子薄、负担重。具体来说，一是老龄化速度快于世界老龄化速度。据联合国预测[3]，1999年～2020年世界老龄人口平均年增速为2.5%，而我国65岁老龄人口从1990年的6310万人增至2000年的8810万人，近10年年均增长3.4%，预测到2020年年均仍增长3.4%，快于同期世界老龄化2.5%的增速。发达国家老龄化进程长达几十年至100年，而我国只用二三十年就达到了老龄化的比例。二是老龄化速度快于经济发展速度。由于老龄化的加速，老年抚养比由1964年的6.4%上升到2000年的10%，城镇离退休人员由1978年的314万人增至2000年的3876万人，增长了11.3倍，与在岗职工之比由1978年的1：3.1降为1：2.9，离退休金由1978年的17.3亿元增至2694亿元，增长了155倍，占国内生产总值的比例由0.5%上升至3%。在全球72个人口老龄化国家中，人均GNP达1万美元的占36%，1万至3千美元的占28%，而我国在2000年只有855美元[4]。医疗保险也直接受到人口老龄化的影响。卫生部卫生统计信息中心关于《中国健康模式转轨和服务需求变化及其对经济社会的影响》[5]报告提出，即便是按1998年的医疗实际费用支出计算，人口老龄化带来的医疗需求量负担到2025年将增加47%，如果考虑到各年龄组的医疗费用按GDP年增长率同比增长，我国医疗需求量费用到2025年将达到6万亿元以上，占当年GDP的12%左右。
3.、保持社会的长期稳定，要求加快开征社会保障税
    2000-2002年，我国城镇登记失业人口从1030万人增加到2000万人，登记失业率从3.1%提高到4.25%。调查失业率远不止于此，根据国务院政策研究中心提供的数字，今后10年我国的城镇失业率将达到10%以上，失业人口在2000万人左右。未来5-10年，全国每年将新增就业人口1000万人，加上1.5亿农村剩余劳动力，这将给我国就业环境带来巨大压力[6]。这导致的一个直接后果是诱导着人们福利价值观念的不当选择，最终激化社会成员之间的冲突，形成个人风险——群体风险——群体要求及相应行动——社会动荡的链条。
  4．我国当前亟需巨额的社会保障资金

随着我国社会主义市场经济体制改革的继续深化，以及工业化、城市化、科技现代化、人口老龄化速度的加快，我国面临巨大的社会保障资金需求。

在公有制企业转变为独立的市场经济主体，国家与企业的分配关系转变为征纳税关系后，客观上必然要求社会保障资金。随着市场经济体制改革的深化，国有企业改革将产生1500万人的下岗大军，加上现有的失业人口，共计3000余万职工将失去工作岗位；“九五”期间，农村新增劳动力加剩余劳动力为2．14亿人，但市场只能消化7700万人。如何在不引发通货膨胀的情况下解决失业问题，将成为新世纪对我国经济的最大挑战。加快建立社会保障、保险制度、再就业制度，使其成为社会安定的”稳压器”，在目前的中国显得尤为迫切与重要。另外，中国即将步入老龄化社会，1997年，我国60岁以上的老年人已达1．2亿人，占全国人口总数的10％，而2010年以后，我国将大步跨入人口老龄化的高峰期，退休职工将剧增，现实的老人赡养压力或“养老”问题，对每个人来说，都已不再是遥远的话题。而且，计划生育这一基本国策的真正落实，也在较大程度上取决于全社会老年社会保险制度的建立。 

5.、克服目前我国社会保障筹资和管理中存在的“范围小、层次低、差异大、管理乱、收缴难”问题，要求加快开征社会保障税
    （1）“范围小”即社会保障的实施范围小，覆盖面狭窄。我国真正能享受到社会保障的人只是国家机关工作人员、国有企业和城镇大集体企业职工，这部分人员占社会成员的一小部分。三资企业、私营企业和小集体企业职工及个体经营者多数并没有参加。特别是占全国总人口70%以上的农民，目前仍基本上被摒弃于国家的社会保障体系之外，全部的保障依赖于家庭和土地。
  （2）“层次低”即统筹层次低，社会化管理和服务程度低。目前，在我国除了养老保险、医疗保险和失业保险外，其它社会保险项目仍然停留在试点阶段，没有全面实行社会统筹。即使是养老保险、医疗保险和失业保险统筹，除少数省市以外，大部分地区仍停留在市县级统筹阶段。社会保险的社会化管理和服务也进展较慢，还有许多事务性的工作基本上仍由企业承担。
   （3）“管理乱”即社会保障资金管理混乱。一是部门分割，导致管理效率低下，管理成本高昂。具体来讲，劳动部门负责城镇国有企业单位职工的养老保险和失业保险；民政部门负责农村社会救济；人事部门负责行政事业单位干部职工的养老保险；卫生部门负责医疗保险；保险公司负责城镇集体职工养老保险；各级工会特别是基层工会，承担了相当一部分职工福利的事务性管理和服务工作。这种各自为政，分散管理的体制导致机构重叠，执行成本高昂。二是社会保障基金运营未引入市场机制，存在挪用、挤占甚至浪费现象，制约其提升社会效率作用的发挥。据统计，1998年，劳动和社会保障部对全国养老和失业保险基金挤占挪用和其它违纪情况进行检查，初步核定1996年至1998年3月各地违规动用基金173.98亿元。[7]。
    （4）“差异大”。首先，缴费水平、待遇标准和范围差异大。社会保障资金筹集方法政出多门，筹资方式不规范，缺乏法律保障，未形成全国统一的制度。以基本养老保险为例，2001年，企业承担的基本养老保险缴费率在新兴工业城市的深圳仅为6%，在持续发展中的北京为19%，而在老工业基地的武汉却高达24%，高低之间相差18个百分点。从山东来看，各地也不相同，济南为22.1%，威海为17.9%，临沂为19.1%。[8]仅此一项即对当地的成本结构产生重大影响，不仅不利于公平竞争环境的形成，而且阻碍了劳动力的合理流动，客观上不利于人力资源的有效配置。其次，在已享受社会保障的人群中，由于保障资金来源不一，其享受的待遇还存在很大差异。
  （5）“收缴难”。首先，法制缺乏，刚性不足，收缴困难。社会保障税的征缴不适用全国人大颁布的《中华人民共和国税收征收管理法》，税务机关不能使用《税收征管法》这一强大的法律武器。《社会保险费征缴暂行条例》属于行政法规，其法律效力自然低于法律，且其规定难免失之宽泛。据劳动与社会保障部的统计表明，截止到2001年底，全国企业累计欠费395.39亿元，其中欠费千万元以上的企业207个，欠缴百万元以上的企业有4900多家，最多的欠缴上亿元。由于欠缴严重而导致收缴率下降：1992年、1993年、1998年、1999年养老保险的全国收缴率分别是96.3%、92.4%、89%和90%[9]。从清理欠费情况来看，截至2001年6月底，全国清理收回企业欠费55.37亿元，仅占年初累计欠费的15.12%，占当年清欠任务(130亿元)的42.59%，而同期累计欠费净增额达23.26亿元[10]。其次，对于统筹缴费，在狭隘的部门利益驱动下，一部分企业拒缴、滞缴和逃缴。一些经营效益好的行业和企业将部门单位利益置于国家和社会利益之上，错误地认为社会统筹是搞“变相平调”，纷纷要求独立“自保”，千方百计地逃避缴费的责任。

（三）开征社会保障税的优越性。

第一，有利于加强社会保障基金的征收力度。社会保障资金的筹集采用税收的形式进行，而税收的强制性和规范性特征将克服资金筹集过程中的种种阻力，杜绝拖欠、不缴和少缴的现象，为真正意义上的社会保障资金的筹措提供强有力的手段。

第二，有利于对社会保险基金实行收支两条线预算管理，建立社会保险基金管理的监督机制，保证社会保险基金的安全性。

第三，有助于降低制度运行成本。在我国，开征社会保障税可以利用现有税务部门的组织机构、物质资源和人力资源进行征管，充分利用税务部门在征管经验、人员素质、机构系统方面的优势，从而可以大大提高社会保障资金的筹资效率。

第四，有助于减轻企业负担，促进企业保险向社会保险的转变。

第五，有助于打破地区、部门、行业间的条块分割，实现人力资源的合理流动和有效配置。

第六，有助于在中国加入WTO后为各类企业创立公平的竞争环境。

五、我国开征社会保障税的困难和注意事项

（一）我国社会保障制度面临的困难和挑战

1.人口老龄化。目前我国60岁以上人口占总人口的比重已超过10％，按国际通行标准，已进入老龄化社会。预计到本世纪30年代，我国老龄化将达到高峰，城镇的养老负担系数将大幅增加，医疗费用也随之大大增加。

2．农村城镇化。未来十几年，我国的城镇化率将以每年1个百分点的速度提高，由此带来转移劳动力的就业和社会保障问题以及大量青壮年农民进入城市后农村老弱人群的基本保障问题。

3.社保参保面小问题。我国的社会保险覆盖面仅限于城镇、工矿区，广大农民及农民工仍然依靠自我保障。四是社保资金缺口大。这是最关键、最突出的问题。目前我国的养老保险基金已经出现支付危机。1997年全国有5个地区出现收不抵支，1998年扩大到21个，1999年又达到25个。1998年养老保险基金支付缺口为100多亿元，2002年扩大到500多亿元，预计到2010年将达到1000多亿元。因此，应从完善社会保障资金的筹集方式入手，进一步完善我国社会保障体系，提高整体社会保障水平。开征社会保障税，以此代替目前以费的形式筹集社会保障资金，应是最好的选择。

  4.强制性弱，覆盖面小。由于以费的形式筹集资金不具有强制性，因此社保费缴纳采用了动员参保形式，导致大多数省市社会保险只覆盖国有企业、集体企业，非国有经济覆盖面很小。即使是已参保的企业，缴费人数与实际人数也有很大的差别。以养老保险为例，截至2005年底，全国城镇参加养老保险的有1.74亿人，仅占城镇人口的30％左右，占劳动力人口的20％左右，覆盖率不到世界平均水平的一半。不止如此，2001年以来，在覆盖的城镇国有企业和集体企业职工中，参保人数平均增速为4.04％，已经低于离退休职工人数6.64％的平均增速。

5.政策不统一，企业负担悬殊。由于费不具有固定性特点，目前各省、地市、甚至各县市的社会保险费缴费基数不统一、费率不统一，分别按照各自对政策的掌握和地方财力情况来确定各险种的缴费基数和费率，造成不同地区间企业的保险费负担悬殊，制约了企业发展的平等竞争条件和统一市场的形成。

6．.统筹层次低，抗风险能力弱。由于收费是各地自行定政策，因此无法实现高层次统筹。目前除福建、陕西等少数省（市）实现基本养老保险省级统筹外，其余地区大都以市县级统筹为主，统筹层次低，造成社会保险基金抗风险能力弱、基金调剂功能弱。

7.。收支缺口大，支撑能力弱。以费的形式征收社保费，不可避免地导致征收缺乏刚性，执法很难到位，从而加剧社保资金缺口。从五项保险基金收支情况看，养老保险基金的问题最为突出。据有关方面统计，截至2004年底，全国范围内养老保险个人账户空账金额累计已达7400亿元，而且每年还以1000多亿元的速度增加。

8.征缴手段少，征缴效率低。《社会保险费征缴暂行条例》对征收依据和执法依据都缺乏应有的刚性，如遇到拒缴、少缴或拖欠社会保险费时，征收部门难以采取扣款、罚款和保全等强制措施，执法很难到位。社保费由税务机关征收时，由于条例没有赋予地税部门相应的管理权和措施，给征管造成很大困难。

开征社会保障税本身的困难就是我国社会保障的体系不完整，因此只有在社会保障体系的基础上进行分析，才能更好的开征社会保障税。所以以上内容就是我国开征社会保障税的困难所在。

（二）我国开征社会保障税应注意的几个问题

我国社会保障制度尚处初创阶段，现存的较低的生产力发展水平，与巨大的社会保障需求，将对社会保障资金分配产生极大的压力。为最大限度地实现我国现有的社会保障资金供给与需求的均衡，我国社会保障税的开征应注意以下四个方面的问题。

1．明确社会保障功能的定位是保障而不是公平

社会保障一直强调社会公平的原则，一百余年来，税和税收规则作为福利国家的工具，被大多数福利国家用来影响收入分配，试图通过合理的收入再分配政策调节市场经济发展而导致的贫富悬殊，但实际的情况是，几乎每一个政策评价都表明再分配的效果不好，即使在福利国家也不例外。对于中国而言，在开征社会保障税之初，强调并明确社会保障的功能是保障而非公平，是一个真正需要引起我们普遍关注的至关重要的问题。

2．增强社会保障的权利意识

传统的社会救助，不承认救济事业是一种社会义务和责任，不承认要求社会救济是一项公民权利。英国在19世纪上半叶颁布并实施的《济贫法》，作为现代社会保障制度萌芽阶段的标志，首创了认定要求社会救助属于公民合法权利，社会救助是应尽义务的新准则。中国社会保障工作的起步较晚，树立社会保障的权利意识，有助于明确一个观念：即社会保障不是我国经济体制转型期的权宜之计，而是现代政府必须长期承担的义务，是一项积极的福利举措。也因此必须从长计议。

3．社会保障项目、范围、标准的确定，必须遵循循序渐进与低水平的原则

各国社会保障制度的发展过程表明，社会保障范围与程度是与一国经济发展水平及具体国情密切相关的。总的来说，随着社会的发展，社会保障的范围是逐步扩大的，层次是逐步提高的。由于我国尚处于生产力发展水平的较低层次，而人员基数过大，因此，我国应特别注意社会保障项目、范围、标准的确定必须遵循循序渐进的原则，且低水平保障应成为我国长期坚持的原则。

4．建立社会保障的同时，必须重视传统的家庭养老

我国社会保障制度的发展方向是，既要满足市场经济发展对社会保障的需要，发挥社会保障的功能作用，又要从我国生产力水平落后，脱贫致富的任务还相当严重的现实出发，抓住主要矛盾，解决主要问题。就中国目前的情况而言，尽管当前建立失业保险制度最迫切，但从长远来看，涉及面最广、影响最大、影响时间最长的项目，将首推养老。由于保险易升不易降，因此，在我国创建包括养老在内的社会保障制度时，不仅应积极借鉴国际社会的经验教训，而且尤其应重视中国的现实与传统。其现实在于：中国人口多、人均国民收入水平较低，但已提前进入老龄化社会。其传统是指中国的家庭养老。

家庭养老，不仅至今仍是我国的主要养老方式，而且，在今后相当长的时间里都会有生命力。我国老年人已有一亿多人，并且以年均3．2％的速度增长着，如此众多的老龄人口都由国家包下来、养起来，是不现实的。而家庭养老，一直得到我国农村老人的广泛认同，且农村老人又是我国老年人的主体，这种观念势必影响我国未来的养老模式。加之我国的传统文化十分注重家庭和睦，也很注重孝敬老人，因此，家庭对于我国老年人来说，不仅是日常生活的场所，而且是精神蔚籍的主要源泉，这一点也是社会养老所难以替代的。从城市老人来看，尽管他们有退休金作保障，但仍把家庭当作生活的支柱。这说明，中国家庭养老有深厚的文化基础，这为我国在经济发展水平比较低的情况下，逐步创建、完善社会保障制度提供了极为有利的条件。这种现实与传统使得我国养老社会保障制度的建立，不仅应注意低起点，而且必须继续鼓励家庭养老保险方式。

六．社会保障税：国际比较与借鉴

 (一)社会保障税与社会保障支出基本一致的筹资模式

该模式的典型国家是德国。德国的社会福利方案体系较为完善，具体包括国家养老金体系、国家医疗保险方案、工伤事故保险、失业保险以及其他社会福利方案。其中，国家养老金体系主要由工资税提供资助，同时，还从联邦税收收入中取得占养老金支出一定比例的补贴。国家医疗保险方案由社会保障税提供资金，工伤事故保险几乎完全由雇主的工资税提供资金，失业保险几乎完全由社会保障税提供资金，而其他社会福利方案所需资金则来源于政府的一般税收收入。

1996年德国各级政府的社会保障税收入总额为6550亿德国马克，而社会福利支出总额为6555．1亿德国马克，二者的比值为99．92％；1997年社会保障税收入上升到7817．94亿德国马克；社会福利开支为7920．69亿德国马克，二者的比值为98．70％。

以上数据表明，德国的社会保障资金基本上通过社会保障税筹集，政府转移支付所起的作用不大，主要用于其他社会福利方案。这也使得社会保障税在德国的税收结构中所占的比重始终高于直接税和间接税所占的比重，一直保持在40％以上。

1995年，俄罗斯社会保障税收收入为950亿卢布，占社会福利支出(1080亿卢布)的87．80％。

瑞典的情况与俄罗斯相似，1996年该国社会福利支出总额为3807亿瑞典克朗，其中67．61％(256亿瑞典克朗)来源于社会保障税收入。

采用社会保障税与社会保障支出基本一致的筹资模式的优点在于，该模式容易体现纳税人缴纳的税收与其应得的福利之间的联系，这种联系使福利水平随着每个纳税人纳税多少而变动。这已成为养老保险和失业保险的一大特点。同时，这种方式也使得政府为社会保险筹资与政府其他职能分离开来，这种分离无疑加强了对社会保障在财政上的监督，因为福利水平是随着社会保障税收入的增长而扩大的。该模式的缺陷在于工作在未被社会保险所覆盖的行业中的人们不能享受福利。这种限制的影响对于那些拥有很多非正式工作、大量个体户或农村经济的国家尤为重要。

 

(二)一般税收占社会保障支出较大比重的筹资模式

这一模式的典型代表是加拿大。加拿大的社会福利计划主要包括养老金方案、健康保险方案和失业保险方案。其中养老金方案由两个层面组成，一是固定数额的全民方案，叫作全民养老金方5案，其资金全部来源于联邦一般性税收。第二个是与收入挂钩的方案，这一方案对于魁北克人来说是“魁北克养老金方案”(ＱPP)，对于其他加拿大人来说是“加拿大养老金方案”(CPP)。CPP和ＱPP的资金全部来源于社会保障税，前者由联邦政府和各省(除魁北克外)共同征收，后者由魁北克省征收。健康保险方案的资金主要来自于一般性收入，而失业保险的资金来自于薪金税。

 1998年加拿大联邦政府社会福利支出为594．56亿加元，其中联邦社会保障税收入为188．42亿加元，所占比重仅为31．69％；该年度各级政府社会保障税收入为444．11亿加元，占社会福利支出(1001．31亿加元)的44．35％。可见，加拿大政府实施社会保障计划、贯彻社会保障法令依靠的是财政支出中对个人的转移支付，其中联邦财政把很多税收收入以转移支付的形式再分配到个人手中，使之形成个人的消费基金，这些款项构成加拿大社会保障制度运转的另一大资金来源。二战以后，这种转移支付在各级政府中均不低于社会保障税收入的规模。加拿大社会保障税收入在其社会保障资金中所占的比重远远低于其他国家，这也使得加拿大社会保障税收入在其税收结构中所占的比重始终偏低。

采用一般税收占社会保障支出较大比重的筹资模式的优点是社会保障计划对每个公民来说是自动实现的。在该模式下，享受到福利计划的公民范围扩大了，即政府通过预算拨款为每个公民提供社会保障福利。该模式的缺陷是一般纳税人所缴纳的税收与其所受福利之间没有特别的联系。因而人们往往希望能够向政府施加压力，通过预算来实现福利的增加，而不是提高纳税额。

（三）我国社会保障税在社会保障支出中应占的地位

我国应采取主要依靠社会保障税取得社会保障资金的模式。一方面，鉴于当前企业和个人的负担能力，征收上来的社会保障税无法完全满足社会保障支出的需要。根据劳动和社会保障部提供的资料，目前仅全国540万下岗职工基本生活保障的缺口就达50亿兀以上，全国养老保险基金今年的收支缺口也将在100亿元以上(经济日报，2001年7月5日)。本着平稳过渡的原则，社会保障费改税后，收入不会大幅度地增加，这就必然要求用一般税收等其他方面的资金予以弥补。另一方面，社会保障税又必须占社会保障基金中的绝大部分。因为公众有这样的心理倾向：享受的福利多多益善，交纳的税费则越少越好。九十年代后西方各国普遍出现社会保障基金入不敷出，其中一个重要原因就是社会保障税费的缴纳与收益脱节，责任与权利相分离。如果以一般税收作为社会保障基金的主体，就会破坏个人所缴纳的税费与其享受到的福利之间的对应关系，从而使我国政府面临更大的压力。

 

 

七．对我国开征社会保障税设计思考

（一）社会保障税税制设计应遵循以下原则：
1.体现中国特色的原则
我国是一个发展中国家，人口众多，基础薄弱，经济发展不平衡。社会保障税的设计应从现实国情出发，在开征的初期税负不宜过高。
2.保证收入稳定增长的原则
社会保障税的构成要素设计，应充分考虑有利于社会保障资金的及时、足额取得，同时能够随着经济发展和人民收入水平的提高而稳定增长。
3.负担与受益相对应、权利与义务相统一的原则
所有符合条件的单位和个人均有义务缴纳社会保障税，缴税项目和数额多少应与受益项目及受益程度适度挂钩，不缴税者不受益。
4.普遍性、公平性的原则
尽量扩大税基，使税收能够覆盖非国有经济领域和第二、第三产业的从业人员，税制应力求公平、合理。
5.便利的原则
社会保障税的征管应力求简便易行，尽量采用货币形式，既要便于税务机关征管，又要便于纳税人缴纳。

（二）提出如下的社会保障税税制设计方案：

1.纳税人

根据国外通行做法，我国境内各类企事业单位、干部职工、外资企业的中方人员、自由职业者（包括个体工商户）均为社会保障税的纳税义务人。行政机关与国家拨款的事业单位可不作为社会保障税的法定纳税人，但财政部门与行政单位应根据行政事业单位在职人员的劳动报酬计算出来的税金，由财政部门列入预算支出，划拨给社保机构。另外，考虑到我国城乡二元结构的特点，农村收入水平低，负担能力有限，近期内，暂不把农民列入纳税人行列。可选择部分收入较高的农村地区作为试点，待时机成熟，再因地制宜，逐步将其纳入社会保障税的征税范围。

2.征税对象与计税依据

我国社会保障税应以纳税义务人的工资（工薪收入）或实际收入以及自营人员的事业纯收益额为征税对象。包括企业与非国家拨款事业单位或支付给职工的工资总额，各类职工的实际收入（现金收入与非现金收入），以及私营业主、城镇自由职业者和个体工商户的净收入。对纳税人除工薪收入以外的其他收入如：资本利得、股息利得、利息收入均不计入课税基数。

征税对象扣除必要的抵扣项目后的余额即为社会保障税的计税依据。鉴于社会保障税是权利与义务对等、专款专用的一种特定目的税，原则上不应予以减免税。关于是否设立限征额的问题，笔者认为，依照我国目前经济发展水平与所处的发展阶段而言，采用累退性质的带有上下限的社会保障税制是较为适宜的。一方面我国目前工薪阶层的收入相对较低，带有上下限的社会保障税不会给企业和个人带来沉重的负担，有利于个人劳动积极性的发挥；另一方面就纳税意识与对人的心理影响而言，带有上下限的社会保障税较累进税易为人们所接受。另外，从税务分析的角度看，带有上下限的社会保障税具有内在灵活性，可通过对其进行指数化，调整最低生活费收入、应税收入上限、供款率等指标来适应经济的不同发展水平与发展阶段，也保证了税收收入的稳定性。

3.社会保障税税目和税率

参照国际惯例，结合我国现行社会统筹项目，考虑到目前社会保障的重点，建议在统一的社会保障税制体系下，分设养老保险、失业保险和医疗保险三个税目，其他如生育、工伤保险等项目待日后时机成熟再开征。

社会保障税税率的确定既要满足社会保障支出的需要，又要考虑到目前企业与个人的负担能力，并且不宜与当前各项缴费率水平相差过多，以便于制度转换与衔接。同时，我国作为一个发展中国家，目前社会保障水平还不宜过高，具体税率应根据我国现阶段居民平均支出水平测算养老金和失业金等支出的需要，并参照现阶段各地区、部门统筹这几项社会保险费实际情况，综合计算确定。建议我国社会保障税采取分项比例税率，养老保险税率：单位按工资总额的20％，职工按工资总额的5％；失业保险税率：单位按工资总额的2％，职工按工资总额的1％；医疗保险：单位按工资总额的11％，职工按工资总额的2％。

4.社会保障税征收管理

社会保障税宜确定为地方税，实行属地征收的方法，由地方税务局征收管理，税收收入经地方财政按时足额转到社会保障机构，专款专用。同时，参照国际惯例，采用“申报纳税”和“源泉扣缴”相结合的征缴办法。对于各类企事业单位纳税人可实行自行申报的办法；对于在职职工可由企业在支付工资、薪金时实行代扣代缴；而对于自由职业者则由业户通过一些中介组织（会计师、律师事务所等）的帮助进行申报纳税。社会保障税征收后列入同级财政预算管理，由财政部门按时足额划拨到社会保障机构，专款专用。
 

5.社会保障税立法

为保证社会保障税顺利开征，当前最为关键的问题是建立完备的社会保障法律体系，包括制定颁布《社会保障法》，为社会保障税的开征提供法律依据。从征缴到拨付使用以及保值、增值的运营管理等各个环节制定统一的适用条款，明确执法权界、法律责任等核心内容，推进中国社会保障事业的法治化进程。

社会保障的立法问题涉及到中央与地方的税收管理体制。目前各地经济发展不平衡，社会保障还不能达到全国统筹的水平，现有社会保障省级统筹层次决定了当前的社会保障税只能作为地方税种，由省级政府统一管理。为保证社会保障税的顺利开征与规范化管理，充分发挥其应有的对经济的调节作用，应从有利于地方税收体系的完整构筑和充实完善的理论高度，来切实推进社会保障税开征的配套改革。

 

6起征点、减免额规定及其财务处理
对个人负担的社会保障税，可根据各地城镇居民的最低生活费标准合理确定起征点；单位负担的部分不设起征点。减免税项目必须严格控制，体现普遍征收的原则。对社会保障税的财务处理要作统一规定：企业缴纳的社会保障税应视同工资成本进入管理费用，计入企业产品成本；行政事业单位缴纳的社会保障税列入经费预算，按财政财务体制和隶属关系分别列支。

（三）实施社会保障税制的配套措施

一方面，要加强社会保障的法制建设。社会保障法是建设具有中国特色的社会保障制度的前提条件，也是社会保障税征收管理的重要依据。只有通过立法形式，才能使社会保障制度规范化，并覆盖到全社会。根据我国的现实情况，可以考虑在建立、健全单项法规的基础上，制定社会保障法，形成完整的社会保障法体系。同时，社会保障立法既要通盘考虑，保证全国统一，又要留有适当弹性空间，允许各地从本地区实际出发，逐步推进。
另一方面，将社会保障基金纳入国家预算管理，由财政部门承担。把现行由经常性预算和建设性预算组成的复式预算改为由政府公共预算、社会保障预算、国有资产经营预算和其他预算组成的四式预算，将社会保障收支全部纳入社会保障预算统一核算、统一管理。社会保障预算一般不得出现赤字，若有盈余只能用于认购国债，以实现保值增值的目的。

八．结论

总之，由于社会保障制度一旦建立，即具有很强的刚性，因此，在我国各项社会保障制度的建立中，不仅要借鉴国际社会的先进经验，而且，必须特别注意结合中国的实际情况，坚持低水平，逐渐实现广覆盖，以避免出现福利国家已经出现过而我国自身可以预见的各种弊端，只要我们坚持实事求是，结合国内国际形势，抓住机遇，尽快建立比较完善的社会保障制度和开征社会保障税。

 

 

参考文献：

1．李明：《社会保障与社会保障税》，中国税务出版社 2000年版。
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10.《瑞典社会保障制度的发展》，丁建定著，中国劳动出版社

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