发改委：瞻望养老保险制度改革

老龄化:对制度的挑战

    当年长者们的银发越来越频繁的流淌过我们的视野时,或许我们还没有意识到,老龄化社会已经悄然来到我们的身边。

    老龄化社会的到来给我们的生活带来诸多挑战,比如,构建无障碍环境、强化社区服务、迎合老年服务需求等等。但这些都是应对人口老龄化挑战的物质环境,也可以说是老龄化社会矛盾的外延,其最重要或者说是核心部分即能拉动这些需求的基础,则是政府的养老保险制度。

    细看人口老龄化

    ◆人口统计显示,我国业已迈入老龄化社会的门槛。

    ◆从常驻经济活动人口看,我国的上海、北京和中西部的一些地区已先期步入老龄化社会。

    ◆老龄化对我国劳动社会保障带来的冲击已经显现。

    根据2000年第五次人口普查的结果,我国65岁以上的老年人口占总人口的6·95%,已经基本跨入了国际公认的7%的老龄化社会标准的门槛,这只是静态数据。根据有关方面的统计,20世纪90年代以来,中国的老龄化进程在加快。65岁及以上老年人口,1990年是6299万,而到2000年的时候,这个数字已经变为8811万。十年间增长了近40%。这个数字在40年内还会增长,有专家曾经预测,到2040年,65岁及以上老年人口占总人口的比例将超过 20%。同时,老年人口高龄化趋势日益明显,80岁及以上高龄老人正以每年5%的速度增加,到2040年将增加到7400多万人。

    鉴于我国经济发展的不平衡性,事实上,很多地区已经进入了老龄化社会。早在1996年,国家统计部门的统计结果显示,上海、北京、天津、浙江、四川等省市,60岁以上的老年人口已经占当地总人口的10%以上,越过了临界点,先期进入老龄化社会。

    上述是统计意义上的人口老龄化,也就是说,这个统计结果是根据户籍所在地得出的,而不是根据人口的经济活动所在地得出。

    实际上,人口比例还应考虑当地的常驻流动经济活动人口数量。(根据我国养老保险制度的规定,参加社会保险的人员是与当地企业签订劳动合同的人员,据此进行缴纳社会保险费)从局部看,尽管我国经济发展由东向西一步步推进,但是孔雀东南飞的趋势仍然在继续。因此,在中西部的一些地区常驻经济活动人口减少,其中绝大部分是青壮年劳动者,当地老年人的比例相应提高。这些地区有的也提前进入了老龄化社会。

    人口年龄老化的过程,是总人口中老年人口比重增加的过程,也是伴随着老年人口或高龄老人数量的增加、劳动力人口结构的老龄化及其供求关系的变化的过程,由此造成了社会保障供求关系的变化甚至是失衡,从而深化出社会经济、分配的可持续发展问题。从社会角度看,这是一种代际关系的重大转变,是新老代际之间利益关系格局的重大变化。人口老龄化也是社会可持续发展的必然结果。

    老龄化社会给劳动和社会保障带来的冲击相当大。国务院发展研究中心的李善同认为,在进入2010年后,中国逐步迈入老龄化社会后,将导致经济增长变缓。由于人口结构的变化,中国经济在未来20年的前后10年,将出现一些不同的特征。在2000至2010年间,中国劳动力将保持较高速的增长,同时人口抚养比继续下降,为中国经济实现高速增长提供有利的条件。在进入2010年以后,劳动力将缓慢增长直至进入零增长,人口抚养比升高,特别是老龄人口增长较快,经济增长将变得较为缓慢。2010至2020年间的一个重要特征,是人口的老龄化对经济和社会的挑战,表现为老龄人口增多导致储蓄水平下降,从而削弱经济增长的潜力；社会保障负担加重,公共开支将增加,政府财政赤字也将扩大,这将导致沉重的税收负担,并影响经济增长。

    透视养老保险

    ◆在养老保险制度从国家—单位制逐渐向国家—社会制转变的过程中,家庭养老的功能将逐渐削弱。

    ◆计划生育政策实施以来,养老逐渐向社会转移,社会养老保险功能需要加强。

    ◆经济发展不平衡以及人口老龄化的缘故,养老保险费征缴率局部过高,急需提高统筹层次。

    近几年来,每年跨入退休年龄,领取养老金的人在增加。2002年达到4070万人,为此我国当年支出养老金支出2842.9亿元。同时,养老保险转制中的中人也陆续正式退休。在现行的养老保险制度框架下,在强力保障两个确保的政策下,这些离退休人员的基本生活得到了保障。

    我国的养老保险制度是从国家——单位养老制逐渐向国家——社会养老制。在这个过程中,保障责任由单位(国家)养老逐渐转向社会养老,家庭养老的功能逐渐削弱。

    中国人民大学教授郑功成认为,随着计划生育政策的推行,我国家庭的人口结构与规模已经发生了巨大的变化,421或者422的家庭占据了主流。小家庭或核心家庭已经取代传统的大家庭格局,家庭的老年生活保障功能也在持续弱化。一方面是子女数量的减少,使下一代人赡养上一代人的经济承受能力迅速下降；另一方面,家庭规模的小型化,也必然使相互服务,尤其是为老年人服务的功能迅速增长。我国目前推进的养老保险制度,能按时足额发放基本养老金,为他们提供了基本的经济支撑和社会福利。

    养老保险强调的是权利与义务的对等,也就是说,要想享受权利必须履行缴纳养老保险费的义务。同时,我国的养老保险实行的是统帐结合的模式,下一代人不但担负了为自己建立帐户的责任,而且还担负着赡养上一代人的义务。

    在这种制度下,一些地方一方面由于经济不景气的缘故,另一方面由于人口老龄化的缘故,在现行的统筹层次下,一些地区养老保险费征缴率不断上升。据河南省许昌市魏都区劳动保障局的负责人介绍,当地的养老保险费征缴率已经高出了30%。

    在这种状况下,养老保险统筹层次需要提高,以缓解局部地区人口老化和经济不景气造成的养老保险基金缺口。

    但是,在统筹层次方面,由于我国的养老保险制度改革是自下而上推进的,加之由于历史负担的轻重不一,从而造成了各地养老保险压力大小不等,全国的养老保险一直停留在地市乃至县级统筹层次上,这种状况显然不符合养老保险制度的内在需求和基本原则。[NextPage]

    关注制度改革

    ◆新制度面临着三方面的问题。

    ◆解决老龄化社会需要加快立法、解决隐性债务、做实个人帐户乃至重新确定退休年龄。我国将面临迅速的人口老龄化,它将给社会经济带来诸多影响,中国老龄化协会会长张文范认为,首先,老龄人口的增长会改变人口的抚养比,被抚养人口的增加必将加重劳动人口的负担。其次,伴随人口老龄化而产生的劳动力年龄结构的老化,必将影响到劳动生产率的提高。再次,人口老龄化使用于老年社会保障的费用大量增加,给政府带来沉重的负担。

    事实上,我国政府在上世纪90年代,先后颁布了三个重要法律文件,用以指导中国养老保险制度的改革。按照这些文件的精神,中国养老保险制度开始由旧的“现收现付”模式逐渐向基金部分积累制也就是“统帐结合”的模式转变。

    在这种制度框架下的养老保险模式主要包括:(1)以企业缴费为主建立社会统筹基金；(2)由职工和企业缴费为主建立个人帐户；(3)政府负担养老保险基金的管理费用。这种社会统筹和个人帐户相结合的半基金制有利于应付中国人口老龄化危机,逐渐分散旧制度到新制度的转轨成本,逐步实现由企业养老保险制度到个人养老保险制度的转变。

    但是在实践中,这种养老保险模式却出现了一系列问题:

    (1)社会统筹和个人帐户的结合。在社会统筹和个人帐户的建立过程中,国家、企业和个人有着不同的权利和义务。如果把社会统筹和个人帐户的资金界限模糊地结合在一个框架中,在缺乏养老保险法律对个人帐户保护机制的情况下,个人帐户财产很容易被挪用来弥补社会统筹基金的支付不足。近几年一些地方政府确实出现了透支个人帐户资金用以支付当期离退休人员的养老金的事情。这样一来,职工个人帐户就没有形成真正的积累,要在老龄化高峰到来前积累部分基金就无法实现。

 (2)社会统筹基金的资金缺口。目前,政府采用企业缴纳的社会统筹基金来偿还旧制度中的隐性债务。然而由于“老人”在国家—单位养老保险制度下没有养老保险的缴费积累,4%的社会统筹基金远不能满足“老人”的养老保险金支付。当用“中人”和“新人”的个人帐户基金支付“老人”的养老金时,就导致个人帐户出现空帐。

    (3)个人帐户资金的管理。个人帐户资金可以通过适当的组织形式进入资本市场,得到理想的投资回报,实现保值增值,但是除了前两年进行过少量国有股减持外,社保基金在资本市场基本没有太大的建树。

    因此,为了应对全国性的老龄化社会,以上问题必须一项一项解决。首先中人和老人的隐性债务需要解决。政府应当承担起隐性债务的主要责任,解决目前“老人”的养老金来源,从根本上解决新旧制度接轨的债务问题,构建养老保险基金实施的可靠基础。

    其次,做实个人帐户,实行社会统筹基金与个人帐户基金的分离。目前,在辽宁省开展几年来的完善城镇社会保障体系试点工作已接近尾声。这次试点对现行企业养老保险制度进行了调整和完善:一是调整基本养老保险的缴费比例。将个人缴费比例从目前的平均5%提高到8%,企业的缴费比例暂维持不变,但不再划入个人帐户,全部进入社会统筹基金,以保障养老金的当期发行；二是把个人帐户的规模从现在的相当于本人缴费工资的11%降为8%,个人帐户基金完全由个人缴费形成；三是做实个人帐户,实行社会统筹基金与个人帐户基金分开管理,个人帐户基金只用于支付个人帐户养老,统筹基金不在透支个人帐户基金。个人帐户基金由省一级社会保险经办机构统一管理。据悉,试点工作顺利完成,试点范围已准备扩大到东北三省。

    再次,完善养老保险的立法工作,增加养老保险基金管理的透明度。国家应加快养老保险立法工作,尽快建立起完善的养老保险法律体系,使社会的养老保险工作在严格的法律制度约束下进行。同时,还要增加养老保险基金管理的透明度。养老保险基金管理机构应定期向社会公众公布投资收益状况,充分发挥社会公众对养老保险基金管理的监管作用。

    还有就是鼓励建立各种补充养老保险。鼓励劳动者及企业在社会统筹和个人帐户养老保障系统的基础上,自行组织或参加商业保险机构举办的各种具有养老性质的保险,以满足不同层次的需要。

    与此同时,有专家提出,应对老龄化社会还有一个见效办法就是提高退休年龄。根据测算,在我国退休年龄每延长一年,养老统筹基金可增长40亿元,减支160 亿元,减缓基金缺口200亿元。延长退休年龄的具体方案可分步骤进行,以避免引起社会震动。另外,在政策上必须严禁用提前退休的方式处理就业矛盾,防止将失业保险金的支付压力转移到养老保险基金上。

    总而言之,我国政府已经在制度设计上为平稳过渡到老龄化社会做了准备,现在该做的就是在制度的框架下如何一一破题,一项一项解决了。

    随着市场经济的进一步发展和国家就业政策宏观调控力度的加大,原来处于结构性失业状态的人员,逐渐在新的岗位上找到了自己的位置。其中,有些是与用人单位正式签订劳动合同,加入正规就业的行列；有些是自主创业,不但自己重新就业,还提供就业岗位；还有些则是工作时间工作地点不固定,采用灵活的工作方式重新就业。

    与此同时,面对第一个高校毕业生就业高峰年,一些大学生在相当大的就业压力下,选择了自主创业和一些灵活就业方式。在这些人当中,有的对养老保险极为关注,有的则一无所知,但不管如何,如果现在不未雨绸缪,将来就会变为一个社会问题。

    灵活就业如何界定

    ◇灵活就业是相对于正规就业的一种就业方式,其大量出现是产业结构调整和城市化进程的结果

    ◇灵活就业大致分三类,其特征主要体现在时间和地域上

    ◇收入相对较低的隐性就业者中,他们的就业方式相当部分属于灵活就业

    灵活就业或曰非正规就业,是相对于正规就业而言的。它是经济结构调整和城市化推进的结果,也是解决就业问题的一种有效方式,由国际劳工组织提出,最早出现于欧美等国家。

    根据中国劳动力市场信息网监测中心提供的资料,灵活就业就是指在正规形式就业之外的其他就业形式,主要是指在劳动时间、收入报酬、工作场地、保险福利、劳动关系等方面不同于建立在工业化和现代工厂制度基础上的、传统的主流就业方式的各种就业形式的总称。也就是说,我们在日常生活中见到的或者是我们亲身体验过的保姆、自由撰稿人、小时工等均为灵活就业人员。[NextPage]

    灵活多样的就业形式大致可分为三类:

    第一类是在劳动标准方面(包括劳动条件、工时、工资保险以及福利待遇等),在生产的组织和管理方面,以及在劳动关系协调运作方面达不到一般企业标准的用工和就业形式(边缘状态的就业形式),主要是指小型企业、微型企业和家庭作坊式的就业者,以及虽为大中型企业雇用,但在劳动条件、工资和保险福利待遇以及就业稳定性方面有别于正式职工的各类灵活多样就业形式的人员,包括临时工、季节工、承包工、小时工、派遣工等；

    第二类是由科技和新兴产业的发展、以及现代企业组织管理和经营方式的进一步变革引起的就业方式的变革而产生的灵活多样就业形式(现代灵活就业形式),如目前发达国家广泛流行的非全日制就业、阶段性就业、远程就业、兼职就业、产品直销员、保险推销员等；

    第三类是独立于单位就业之外的就业形式,包括:(1)自雇型就业,有个体经营和合伙经营两种类型；(2)自主就业,即自由职业者,如律师、作家、自由撰稿人、翻译工作者、中介服务工作者等；(3)临时就业,如家庭小时工、街头小贩、待命就业人员和其他类型的打零工者。

    这些人群中,有的收入相当高,有的收入很低。比如被媒体炒作的律师、作家等SOHO一族就属于高收入阶层,而从事简单体力劳动的人员收入一般都比较低。

    在我国现行二元经济结构的格局下,灵活就业方式一般针对的是城镇居民。但是,随着农业人口大量外迁,其中有很多已经长期居住于一个城市,他们中大部分从事工作也属于灵活就业的范畴。

    灵活就业的灵活体现在时间、地域和行业的灵活。也就是说,同一个人的工作时间、工作地点和工作行业可以不受任何限制的调整。但是,从我国现行的社会保障体制下,这一点还很难做到。同时,鉴于灵活就业的形态,许多用人单位并不关心员工的权益,劳动纠纷由此产生了,这些纠纷中一定包含是否参加养老保险或者是否缴纳保险费等社会保险方面的内容。

    谈到灵活就业时,有一个问题需要澄清,那就是隐性就业问题。所谓隐性就业原来是指在再就业服务中心的下岗职工,一边领取生活费一边在外面有一份工作。现在更多的是指进行了失业登记或者领取城市最低生活保障金的同时,还有一份有收入的工作。隐性就业者的就业方式大部分也是灵活就业。

    灵活就业者,由于不能像正规就业者那样,通过企业参加养老保险来实现自身养老的社会化,而只能通过自主参加社会保险。在现行的社会保险制度框架下,国家对个人参加养老保险并没有强制措施(不能像正规就业,实行代扣代缴)。由于这些人为数众多,他们将来的养老问题,国家依然需要考虑,所以解决这个问题需要建立一个很好的激励机制。

    令人忧虑的养老政策

    ◇从中央政府到地方各级政府,相继出台了针对灵活就业者参加养老保险的相关政策

    ◇灵活就业与社会保险相关政策之间缺乏制度性联系。而制度缺失直接损害灵活就业者的合法权益

    ◇完善灵活就业者的养老保险政策不可能一蹴而就,但人为的分割却是基本养老保险走向统一的障碍

    灵活就业模式在我国源自上海,因此,上海对灵活就业者参保的有关规定也是最早出台的。在2001年,国家为了给灵活就业者养老、医疗等提供政策支持,劳动保障部出台了《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》。通知对灵活就业人员接续养老保险作出了具体规定。

    此后,各地在劳动保障部《通知》的框架下,纷纷出台了具有地方特色的灵活就业人员的参保政策。大部分都降低了养老保险的参保和续保门槛,有些地方还将城市的边缘人群——农民工,纳入了灵活就业人群参保体系。针对今年一些高校毕业生灵活就业方式就业,有的地方提供了参加养老、医疗等社会保险的政策支持。

    有了政策支撑之后,各地劳动保障部门展开政策宣传攻势,掀起了不小的参保续保高潮。许多灵活就业人员或者主动续保,或者委托续保。应该说,这套政策为灵活就业人员的保障做了一个很好的配套。

    但是,在执行过程中,遇到的阻力也相当大,首当其冲是来自体制上的障碍。

    就社会保障体制而言,当前的养老保险、医疗保险、工伤保险等各种社会保险,在缴费年限、缴费基数、缴费办法和待遇享受等方面,主要是依据正规就业的情况而设计,并不适应灵活就业多样化的特点和多层次的需要。加上多数灵活就业人员与用工单位之间,往往不确定固定的劳动关系,也不签订书面的劳动合同,因此一旦出现侵权现象,灵活就业人员的权利根本无法保障。这样,无形之中就把他们排斥在了社会保障体系之外。灵活就业人员整体参保率低,许多人甚至没有任何保障可言,从而给这支非正规就业大军造成很大的心理压力和生存压力。

    国务院研究发展中心的陈淮认为,目前,我国的就业与社会保障体系之间,几乎没有制度性的联系,或者说虽然有制度性规定,但很少被遵守。

    因此,往往一项促进就业政策的推行,由于养老、医疗等保障制度准确的说是政策的缺失而大打折扣。

    同时,由于我国的养老保险制度改革是自下而上推进的,各地历史负担的轻重不一造成了各地养老保险压力大小不等。养老保险的统筹层次一直停留在地市甚至县一级。这种各地分而治之的养老保险制度,给区域间就业人员的流动设置了障碍。劳动合同是建立社会保险关系的依据,因此,如果简而化之的话,转移养老保险关系应该依据劳动合同。但是据记者了解,一个在区域间流动的就业人员,要想转移他的养老保险帐户,通常要提供如下材料:现在的参保单位、社保经办机构以及现在的社会保险帐号,同时必须户籍完全转移。

    在社会保险费的征缴体制上,原来的统一征缴目前转变为两个部门征缴,也就是税务与社保经办机构共同征缴。人民大学教授郑功成曾经撰文指出,本该统一的制度被人为的割裂,最终形成基本养老保险走向统一的严重障碍。这种一分为二的管理模式,恐怕也对灵活就业者参加养老保险造成了不可小觑的负面影响。

    再有一点就是上面提到的隐性就业的问题。中国社会科学院社会学研究所社会政策研究中心的张时飞在浙江杭州对1156位居民做了调查,调查结果显示:失业后有近三成的被调查者不再缴纳养老保险费。这部分人员并不是不担忧自己的养老,而是制度或者相关政策的规定,没有激励他们那样做。

    表:隐性就业人员失业前后社会保险缴费情况比较[NextPage]

    亟待完善配套政策

    ◇完善灵活就业者的养老保险政策是实现充分就业的当务之急

    ◇包括养老保险费征缴等不同部门的职能应予整合,这是建立统一的社会保险制度的需要

    ◇制度设计应从灵活就业的特点出发。专家建议,尝试一种新的参保模式

    在有效的解决就业问题时,推进灵活就业是一个不可替代的选择。那么如何激励这一群体参加社会保险,成为一个不容回避的事实。

    为了使非正规就业者切实享受到社会保障,旨在保障他们未来基本生活的公共政策,必须根据其实际收入水平为之设计一套能使从业者能真正受益的合理、高效的社会保障措施。

    目前,在促进灵活就业人员参保的措施上,大致包含了:降低缴费费率、改进养老金的计发办法、增加缴费时间弹性等等。

    不过,根据灵活就业人员的本质特征:大部分竞争力比较弱、流动性比较强。政府在制定促进就业措施的同时,应该将他们参加养老保险等各项社会保险的配套政策一并出台,即使是临时政策也可以在实践中不断改进。同时,为了便于他们流动,应该尽快研制全国通用的社会保险登记、缴费记录表、卡。在已有的 “基本养老保险关系接续卡”等基础上,研制全国通用的社会保险登记、缴费记录表、卡,使灵活就业群体本人或用人单位,不论在哪个城市、哪个企业,只办理一次社会保险登记,保险关系随处接续。简化转帐手续,免去灵活就业者的转帐烦恼。

    陈淮认为,为了使非正规就业者切实享受到社会保障,建议在事实上无法强制雇主执行法定缴费义务和执行统一规定时采取一定的补偿措施。例如可设计一种“一揽子”的简易社保品种,比照当地法定最低工资水平,采取固定费额的方式,由非正规就业者自愿“购买”,重点保工伤和大病医疗,同时兼顾失业保险和养老保险, 或者为有效适应就业形式多样化特别是非正规就业灵活性的需求,还可以设计一种按小时参保的模式,由雇主在计发劳动报酬时将社保成本一并计入,参照城市职工平均缴费标准,个人独立投保,把从业者个人参保的权利延伸为法律义务与社会责任。

    针对养老保险等社会保险费征缴一分为二的管理模式,政府应该尽快根据部门职能的划分进行整合,加大参保人员的对基本养老保险等社会保险的信任度。

    此外,有一点需要强调:灵活就业人群中,有一些从事的是有害工种,政府应该对他们从事的工作进行鉴定,让这些从业人员也能享受提前退休的待遇。

信息来源： 国家发展和改革委员会\经济体制综合改革司子站 2006-01-17

【出处：国家发展和改革委员会\经济体制综合改革司子站】

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