郑功成：养老金计发办法改革意味着什么？

  新近通过的《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》引起人们极大关注。规定提到，从2006年1月1日起，我国基本养老保险个人账户的规模统一由本人缴费工资的11%调整为8%，全部由个人缴费形成，单位缴费不再划入个人账户，同时，进一步完善鼓励职工参保缴费的激励约束机制，相应调整基本养老金计发办法。

养老金计发办法调整，只是结构上的调整，退休人员基本不会降低待遇水平。
 
计发办法是养老保险制度的关键环节，涉及广大参保人员的切身利益。按照现行计发办法，缴费满15年以上的，基础养老金按当地职工上一年度平均工资的20%计发，个人账户养老金按账户储存额的1/120计发。这种办法存在两个问题：一是缺乏参保缴费的激励约束机制。缴费15年以上的参保人员多缴不能多得，不符合社会保险权利与义务相对应的原则，而改革后按照新的计发办法，多缴就能够多得。在老办法下，还有少数人缴费满15年后就不愿缴费了。二是不符合退休人员实际情况。目前我国退休人员退休后的平均余命在25年以上，而按现行计发办法个人账户储存额领取10年后就领完了。因此，这种不够合理的办法应当予以改变。按照新的基本养老金计发办法，参保人员每多缴一年增发一个百分点，上不封顶，有利于形成“多工作、多缴费、多得养老金”的激励约束机制，而且这样也更加符合退休人员平均余命的实际情况。

个人账户规模适当缩小，是对经过东北地区试点实践检验的政策的一种推广，其目标就是为了突出公平、完善制度，进而促使基本养老保险制度走向定型

基本养老保险制度的公平性与个人账户的空账问题一直以来广被关注。个人账户高达个人缴费工资的11％（而国外养老保险制度的全部缴费亦不超过工资的20％），社会统筹部分的比重就明显偏小，其结果就是这种制度的公平性明显不足，因为个人账户是不存在互助共济功能，同时还使参保企业不堪承受。经过试点实践检验，个人账户的适当缩小与做实个人账户并进，并确立其独立运行的机制，确实是对我国统账结合模式的基本养老保险制度的重大调整与完善。

我国的养老保险制度目前仍处于地区统筹、缴费负担与制度结构并不统一的局面，这一制度正在由统一劳动力市场和社会公平的维护机制演变成了一种损害公平与劳动力市场统一的因素。如果长此下去，显然与这一制度所应当追求的稳定性、可靠性、公平性目标相背离。因此，突出这一制度维护和促进社会公平的目标，让这一制度走向统一并实现全国统筹，就不仅是这一制度自身的客观要求，同时也是中国经济社会发展的内在要求。而要实现这一目标，便要求统一制度安排，其中基本养老保险制度结构的两大部分，即社会统筹与个人账户的结构比例的统一显然是一项最具基础性的工作。

从国务院最近做出的决定可以看出，我国基本养老保险制度结构正在走向定型，这就是社会统筹与个人账户的结合是相互独立运行的板块式结构，其中社会统筹部分构成了这一制度的主体，其基金由参保单位缴费形成，突出体现了社会公平，是退休劳动者晚年生活最基本的保障机制；个人账户部分由参保个人缴费形成，占本人缴费工资的8％，是这一制度考虑效率因素并对人口老龄化冲击采取防范措施的体现。社会统筹与个人账户作为基本养老保险制度的两个相互独立的组成部分，共同肩负着解除人们养老后顾之忧的责任。

这次调整与真正做实个人账户并重，兼顾了养老保险制度代际之间负担相对公平的取向

必须指出的是，这次对养老保险个人账户规模的调整，是与真正做实个人账户并重的。我国的基本养老保险制度选择社会统筹与个人账户相结合的模式，是一种现收现付制加完全积累制的特殊组合，或者说是一种特殊的部分积累模式。但如果个人账户总是空账，则制度创新的任务就不可能完成，新制度可持续发展的目标也不可能实现。因此，这次国务院的决定，除了增进基本养老保险制度的公平性外，还将有利于做实个人账户，是考虑到现阶段的承受能力而采取的合理取向。

养老保险制度由过去的现收现付制转向统账结合模式，实质上是现在就业的这一代人既要为上一代人支付养老金也要为自己积累养老金，这种双重负担是任何国家的国民都难以完全承受的。虽然我国在养老保险制度设计时，考虑到应付人口老龄化和增强个人责任感的需要设置了个人账户，但个人账户越大，则现在工作的人的负担就越大，反之亦然。因此，适当缩小个人账户，其实是兼顾了养老保险制度代际之间负担的相对公平的取向。

个人账户的缩小不能被看成是减轻政府责任，而是在强化政府责任的同时推进养老保险制度走向定型

还需要指出的是，个人账户的缩小不能被看成是减轻政府责任，恰恰相反，由于它必须坚持以做实个人账户为条件，中央政府与地方政府还必须有更多的投入，它包括：一是填补以往个人账户的空账；二是由于个人账户基金独立运行，不能再被挪来发放现在退休的养老金，那么，一些地区社会统筹基金不足以支付时，就需要用财政拨款来弥补。因此，国务院的决定是在强化政府责任的同时推进养老保险制度走向定型。

不能否认个人账户的缩小会造成部分人个人账户基金积累的减少，但这种减少其实是为了争取更大社会公平，并促使这一制度更为可靠

至于有人认为这种变动会造成部分人的养老保险待遇损失，甚至做出了所谓精算结果，对此，我认为各地的做法并不等于成熟的制度安排，对以往改革实践做出相应的调整正是为了促使制度更加公平合理，从而不能以有利于高收入者的试验方案来否定有利于绝大多数人（社会公平）的政策调整取向；同时，如果个人账户过大，导致基本养老保险制度公平性减弱，也并不见得有利于这一部分人，比如一个人的个人账户因记账比例高而会积累多一点，但如退休后的余命很长，其个人账户基金肯定是不足以养老的，如果再加上从社会统筹部分领取的基础性养老金又非常低，其晚年生活必然缺乏保障；如果这一制度的公平性强即社会统筹部分成为主体，则无论任何人，晚年生活均会更有保障。

社会保障基金的投资选项不能只盯着证券或股票市场，宜考虑直接投向国家重大工程和基础设施建设

还需要引起注意的是，当全国的个人账户做实后，必然出现大量的基金结余，基金的沉淀意味着贬值风险的日益扩大化，因此，现在就宜研究基本养老保险制度个人账户基金的投资运营，实现基金保值增值的目标应当是坚定不移的。在这方面，我始终认为，社会保障基金的投资选项不能只盯着证券或股票市场，在中国经济持续高速成长而证券或股票市场低迷的背景下，社会保障基金宜考虑直接投向国家重大工程和基础设施的建设之中，既能够直接为国家建设与发展服务，又可以在维护安全的条件下实现保值增值的目标。

(2005-12-27 08:12:04)（中国人民大学劳动人事学院副院长郑功成/半月谈）

【作者：郑功成】  【出处：半月谈】

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