胡继晔：划拨国有股充实社保基金的理由和方法

2002年6月23日，国务院决定，除企业海外发行上市外，对国内上市公司停止执行国有股减持办法，同时，将研究把部分国有股划拨给全国社会保障基金。这一研究就是将近4年，全国社保基金一直也没有盼到划拨的国有股股权，只能以真金白银去购买流通股股票。
 
这样的情况也许今年能够有所好转。在今年“两会”期间传出的信息是令人鼓舞的：证监会副主席范福春表示划拨国有股补充社保基金相关事项正在按计划推进，国资委副主任李伟则明确指出将按照10%的比例划拨。更有人透露，财政部牵头、国资委及社保基金理事会等部门已经就相关文件起草完毕，划拨国有股股权已见雏形。但对于到底是只在新上市的公司实行划拨，还是新、旧公司一起划拨，目前还不确定。新上市公司的要划拨是没有问题的，对旧公司划拨还存在着不同意见，主要原因是很多已上市国有公司有着复杂的股权和财务结构。

3年前，笔者在中国经济时报发表了《划拨国有股充实社保基金的理由和方法》一文(见本报2003年5月9日《新视点》)，提出：对于国内新上市或者已经上市的股权属中央政府所有的公司，统一划拨一定比例(比如20%)的国有股股权给全国社会保障基金理事会。从2005年开始的股权分置改革，由于首批股改公司的国有股即将进入流通期，使得国有股股权划拨增加了现实的紧迫性。此前划拨国有股充实社保基金一直没有实际进展，与各方面认识不统一有很大关系，比如质疑划拨国有股的合法性，质疑社保基金持股的性质等。现在来看，很有必要就划拨国有股充实社保基金的理由和方法进行进一步的阐述。

1995年，国务院发布了关于两个基本养老保险制度的方案，均把社会统筹和个人账户积累的透支作为补偿当期养老金隐性债务的来源，回避了国家偿还老职工养老金权益的问题。因为社会统筹部分仍然不能满足当期支付的需要，还挪用了“中人”和“新人”的个人账户积累以补充不足，由此造成了个人账户的 “空账”运行。目前，尚未得到偿还的个人账户“空账”债务已达数千亿元。随着个人账户“空账”越来越大，所谓“部分积累制”的基本养老保险制度最终还是要回归现收现付上来。而现收现付制度在财务上的不可持续，早在1990年代早期对社会保障制度改革的最初讨论中，就取得了共识。个人账户的“空账”被认为是转轨成本，属于显性化了的隐性债务。在世界范围内制度转轨的成本都是由政府来承担，而不是仅仅由企业和个人承担的。只有填平个人账户的“空账”，解决历史遗留下来的隐性负债问题，才能实现社会保障制度改革的顺利进行。否则，就体现不出新制度模式的科学性和完善性；社会统筹和个人账户结合的制度就形同虚设，必将逐步蜕变为现收现付制度，改革的成果将荡然无存。在现收现付体制向个人账户基金体制过渡这一制度变迁过程中，政府是不可卸责的主导者。

我国政府不仅有必要明确承担对社会保障体制转换成本的责任，也具有承担这一成本的能力。一方面，中国在计划经济体制下积累了庞大的国有资产和国有经济，在经济体制改革过程中国有经济的比重不断下降，但绝对值仍是上升的。目前中国经营性国有资产的总量超过10万亿元，超过以各种方式测算的社会保障基金缺口总额。如果加上政府直接支配的土地、矿山等各种国有资源，国有经济的总量就更多。同时，中国经济仍处于工业化、城市化的中期和高速增长阶段，经济总量在20年内仍可以翻两番，日益壮大的民营经济将为社会保障提供坚实的物质基础，也将促进财政收入的持续高速增长。

当然，仅仅依靠划拨国有股来完成充实社保基金的任务是不现实的。首先，已经上市的国有股资产不可能也不应该全部用于充实社保基金。其次，在10 万亿国有资产中，国有股资产毕竟只占一部分，大部分国有企业还没有上市，利用国有资产来弥补社保基金的缺口应考虑更大的范围。之所以选择一个较小的比例进行划拨，主要考虑到几个方面的原因：1)考虑到股票市场的承受能力有限，现在划拨的国有股股权有比较长的禁售期，不会对现有的流通股票市场产生资金压力，对于资本市场的冲击也较小。2)如果划拨比例太大，存在其他一些不能很好解决的问题：一是能否体现国家公共政策的代际公平、城乡公平原则；二是全国社保基金理事会和省级统筹基金的发展和管理本身尚处于初级阶段，国有股划拨给社保基金运营后，社保基金是否真正有能力来行使规模庞大的国有股股权的职能。3)具有示范和试验的性质。随着政府机构改革和政府职能转换，采用委托国有企业集团公司(即股份公司的母公司)持有国有股的现象日渐普遍，一些国有企业集团公司就变为国有股权的实际持有者。将大部分国有股股权保留在原来的集团公司，对于上市公司的长远发展更有利。为此，社保基金可以按照《公司法》的规定仅享有收益权，而将投票权委托原国有股东行使，不影响原股东的实际控制权。

    上面所说的是国内上市公司的情况，对于在国外上市的中央企业，实际上一直在执行2001年国务院规定的现金减持10%国有股股权的办法。从长远来看，这样做的弊端主要有三：一是社保基金已经可以投资资本市场，而这些企业大都是最优秀的国有企业，如中石油、中石化、中国移动、中国电信、中国联通、中国铝业等，国有股股权资产是非常优良的资产，全国社保基金理事会作为长期的战略投资者完全可以直接通过划拨得到股权资产，没有必要先现金减持，再拿现金去投资购买股票。二是减持国有股不利于这些企业在国际投资者面前树立中国企业的良好形象，因为在国际资本市场上减持，意味着股东现金缺乏或者对企业前景不够看好，对于这些企业在境外资本市场上再融资不利。三是与境外不同监管机构的不同规定存在潜在的冲突，例如香港证监会《上市规则》第 19A.14条就规定H股(即所谓的红筹股)控股股东的持股比例不得低于30%，为国有股减持规定了底线。因此，为了国内与境外的制度统一，在境外上市的企业，其国有股股权也应该划拨而不是现金减持，划拨后的控股股东股权比例应该符合境外相关监管机构的规定。

社保持股跟国资系统持股不一样，社保通常并不追求公司管理权等，更多的时候像一个“睡着”了的股东，它所追求的是股份价值的增值，这与流通股股东的利益诉求更趋于一致。社保基金的持股行为可能会更像一个战略投资者，由于追求股权增值的目标相对单一、明确，在重新配置股票组合时会增加市场的流通性；同时，由于其持股权重比一般的基金大，还能起到一般基金和散户起不到的作用。

因此，在现阶段，政府必须以最快的速度推出国有股股权划拨给社保基金的具体操作办法，全国社会保障基金理事会等待国有股股权划拨已经4年了，期间资本市场经历了股权分置改革的重大变化，如果在股权分置改革前就完成了划拨工作，今天就主动得多，只需要和其他国有股股东一样拿着股票等待禁售期就可以了，甚至在禁售期结束后仍然可以选择持有国有股股权作为战略投资。现在的实际情况是，已经研究了4年的划拨办法迟迟没有出台，而2005年推出的股权分置改革已经使国有股股权发生了由原先的非流通到现在已经部分开始流通的重大转变。在目前情况下，至少要赶在已经股改的G股公司国有股限制流通期之前进行国有股股权划拨社保基金的工作，否则，现有的国有股股东抛掉以后，可划拨股份基数就越来越少了。

那么，到底应该如何划拨呢？2001年推出的国有股减持是按照10%的比例“一刀切”，现在划拨，也应该按一定比例(比如10%或者20%)统一划拨国有股股权给全国社保基金理事会。不管上市公司的质量如何，只要存在国有股，都应该明确统一的划拨比例，一方面防止因厚此薄彼而产生的寻租现象，另一方面也减少全国社保基金理事会和各个国有企业的谈判成本。如果以美国的联邦社保基金作为参照，其资产约1.7万亿美元，超过中国全年的GDP总量，被戏称为美国的“第二财政部”，联邦社保基金理事会主席也的确由联邦财政部长兼任。同样，中国的社会保障基金理事会实际上也具有“第二财政部”的国家财政储备功能，国有股股权划拨如同税收是按固定比例征收一样，可以快速建立国家用于社会保障的战略储备资金，用于弥补数十年的社会保障欠账，在一定程度上保障劳动者的未来。

(作者单位：中国政法大学法与经济学研究中心)

来源：中国经济时报 2006年3月28日

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