鲁昕:公共财政是建立和完善社会保障制度的基础

――辽宁省副省长鲁昕女士在“完善城镇社会保障体系试点”专题研讨会上的发言

辽宁省副省长鲁昕

人民网北京钓鱼台国宾馆9月23日讯9月23日上午，“中国社会保障论坛首届年会”在北京钓鱼台国宾馆开幕。下午，第一阶段的专题演讲中，8位专家教授从社会学、经济学等学科方面的理论和方法，结合他们自己的研究实践，深刻的阐述了完善社会保障体系的构建和谐社会中的地位和作用；第二阶段“完善城镇社会保障体系”的专题讨论，辽宁省副省长鲁昕女士做了主题为“公共财政是建立和完善社会保障制度的基础”的发言报告，全文如下：

27年的制度变革，我们国家已初步建立了社会主义市场经济的基本架构，经济社会发展进入了新的历史时期，我们同时也站在了一个新的历史起点上。社会保障作为一种再分配的工具，具有调节收入分配的重要功能，是构建和谐社会的制度基础，几年来，国民经济快速发展，经济总量财力规模都达到了相当水平，应该说，我们国家已经有能力、有条件通过完善社会保障制度，推进和谐社会建设的进程，下面我从三个方面来阐述这个题目。

一、公共财政本质决定了社会保障存在的客观基础。

公共财政是建立在公共产品理论和市场失灵理论基础之上。与市场经济相近的一种财政模式一般认为，公共财政是以国家为主体，通过政府的收支活动，集中一部分社会资源，用于履行政府职能和满足公共需要的经济活动，公共性、非盈利性、调控性、法治性构成了公共财政的基本特征。公共财政是Public
Finance的中文译词，起源于西欧，是随着实际的产生而形成的，其实质是为了满足社会公共需求，弥补市场机制在提供公共产品、维持宏观经济稳定和促进社会财富公平分配方面的失灵。

市场经济是一种依靠市场机制组织和调资源配置和经济运行的经济制度。在没有政府干预的情况下，通过“看不见的手”来解决“生产什么”、“如何生产”、“为谁生产”三大问题，由于受市场竞争的不完全性、市场功能的局限性、市场自身的不完善，形成和市场外部环境的限制等因素的影响，市场本身存在着固有的缺陷，常常表现为资源配置失效、收入分配不公、经济波动等问题。在这种情况下，需要政府这只“看得见的手”来弥补市场缺陷，调节市场失灵，实行政府干预，财政作为政府履行管理职能的主要物质基础，通过运用税收、公债、政府支出、转移支付等政策工具，行使资源配置、收入，分配和经济稳定三大职能，最大限度地提供公共产品和共翁服务，社会保障作为社会安全网和经济稳定器，构成了政府职能的重要内容，也是公共财政的重要作用领域，任何一种社会制度，如果没有社会保障，社会和谐就无从谈起，要使社会成员都能享受到社会经济发展带来的好处，必须依靠社会保障制度，通过政府转移支付，形成社会保障基金，保证全体社会成员的基本生活权利，通过满足社会弱势群体的基本生活需要，消除社会成员的不安全感，以维护社会稳定，通过以政府为主体实施社会财富的再分配，以解决市场经济条件下，初次分配造成的社会分配不公平，使全体社会成员能够共享经济发展的成果。

基于上述分析，可以得出这样的结论：社会保障属于最基本的公共产品，在分配顺序上属于最优先安排的项目之一。因此，公共财政的本质直接决定了社会保障存在的客观基础。

二、公共财政的建立，决定了社会保障平稳运行的物质基础。

公共财政有别于计划经济的生产建设财政。随着改革开放的不断深化，围绕财政公共化改革，我国进行了卓有成效的实践探索，1993年11月，党的十四届三中全会提出了建立社会市场经济体制的目标。随着市场化程度的逐步加深，客观上要求政府财政从计划经济的运行模式中解脱出来，将大部分财政资源从竞争性、生产性领域退出，转向生态环境保护、公共安全、公共基础设施、义务教育、公共卫生、社会保障等领域，满足社会公共需要。1998年12月，李岚清同志在全国财政工作会议上明确提出逐步建立公共财政基本框架的思路。从此，公共财政观念深入人心，统领着财政改革的基本方向，历经8年的工作实践，一个符合中国国情的公共财政框架得以初步构建。一是在加强收入征管的基础上，逐步将政府非税收纳入预算管理，初步形成了一个体制健全征管科学的公共财政相对稳定增长机制。2005年，全国财政收入总量达到3.16万亿元，是2000年1.34万亿元的2.4倍，年均增长，418.7%，财政收入占国内生产总值的比重由2000年的13.5%，提高到2005年的17.3%，年均提高0.76个百分点。二是创新财政支出，管理改革，初步形成了一个财力配置合理、管理规范、约束有力、讲求效益的公共财政支出机制。部门预算制度、国库集中支付制度、政府采购制度等各项改革，在不同政府级次得以较好推行。三是通过探索建立内外监督相结合，事前、事中、事后监查相结合，日常监督和重点检查相结合等多种有效的监督形式，初步形成了涵盖预算编制、预算执行、资金运行全过程、多层次、全方位的财政监督机制。2005年，国家财政支出中用于农业、文教科卫、社会保障（抚恤和社会福利救济费+社会保障补助支出）的比重分别达到5.3%、18%、7.4%，体现了财政的公共化改革取向。

在构建公共财政体系的同时，我国开始探索建立与社会主义市场经济体制相适应的社会保障制度。在实现“两个确保”、推进社保试点的基础上，初步形成了养老保险、医疗保险、失业保险和城市居民最低生活保障制度为主要内容的社会保障体系框架，社会保障覆盖面不断扩大，企业离退休人员基本养老金社会化发放基本实现，多数退休人员实行了社会化管理，多渠道筹集社会保障资金的机制基本确立。目前，已基本完成了由单位保障向社会保障的转变，初步建立了独立于企事业单位之外的社会保障体系。2005年，全国参加基本养老保险的总人数达到1.75亿人，比2001年的1.42亿人净增加3300万人，参加失业保险人数达到1.06亿人，参加基本医疗保险人数达到1.38亿，享受城乡最低生活保障人数达到3059万人。

众所周知，社会保障由社会保险、社会救济、社会福利和优抚安置等几部分组成，其中社会保险是最基本的社会保障项目，是现代社会保障的核心，社会救济是最早出现的社会保障项目，是公民应该享受的基本权利，也是政府必须始终认真履行的最起码的社会，保障义务。社会福利是政府提供的各种福利设施、社会服务以及举办的各种福利事业，不附加任何条件地提供给每一位符合规定的公民；优抚安置是国家和社会依法对优抚对象的物质生活与精神生活，提供资金和服务的特殊社会保障制度。2005年，全国社会保险基金收入达到696亿元，社会保险基金支出5401亿元，国家财政（预算内）抚恤和社会福利救济费支出达706.7亿元，国家财政社会保障补助支出达到1794.2亿元，是2000年526亿元的3.4倍，年均增长27.8%。辽宁作为率先开展社保试点的省份，在3年试点起点，各级财政筹集社保资金357亿元，占全省社保资金总量的42%。2005年，辽宁社保支出（社保补助支出+抚恤和社会福利救济费）210亿元，占全省财政支出的17.4%。

总的看，伴随着公共财政体制的初步建立，各级政府的社会保障职责得到强化，较好地实现了社保责任主体的转变。因此，一个强大、有力的公共财政体制，是确定社会保障制度平稳运行的物质基础。[17:09]

三、公共财政的完善，决定了社会保障持续发展的重要基础。

社会保障是维系经济改革与社会发展的不可替代的重要制度安排，在市场经济国家通常是国家公共政策体系中的主要内容。2003年，我国人均GDP超过1千美元，国际经验表明，一国的人均GDP从1000美元，向3000美元的过渡期，是该国公共产品需求的扩张期，这一时期的现代化是以公共服务为基础，目前，我国已步入这一时期，人们对满足温饱的需求开始转为对于公共服务的需求，因此,让公共财政在社会保障制度中唱主角，既是我国进一步完善社会主义市场经济体制的需要，也是以人为本、建设和谐社会的现实需求。

应该看到，在当前我国人口和经济结构变动时期，公众对社会保障的需求日益强烈，相比之下，公共财政在社会保障制度中的作用远未充分发挥出来，在履行稳定职能方面，公共财政的内在稳定器，功能尚不健全，主要表现在所得税制度与转移支付制度还不能适应社会主义市场经济的需要，在收入分配方面，存在着分配不公等问题，2004年世界银行公布的我国基尼系数为0.46，大大超过了国际公认的0.4这一警戒线。在资源配置方面，普遍存在着中央政府与地方政府社会保障职责划分不清、政府与市场在社会保障分担机制上面不明确等问题。目前我国社会保障、公共教育、公共卫生三项基本民生指标支出占国内生产总值比重分别为3%、2.9%、2%，除了柬埔寨、津巴布韦等国比我国低之外，绝大多数国家都高于我国，各级财政对社会保障的投入远远不能满足实际的需求，而征缴模式的落后进一步扩大了资金的缺口，个人账户空转，收支不抵的现象比较严重，按照有关方面的计算，在现行的缴费比例下，如果按完全预筹积累计算，中国的养老基金缺口大约为2-3万亿元左右，按照世界银行的测算，中国养老保险，形成债务约达3万亿元，由此可以看出，目前我国的社会保障体系尚处初级阶段，具体体现在一是经常性财政投入尚建立起来，尽管近几年社会保障财政支出连年大幅增加，但与发达国家和其它发展中国家相比，我国政府用于社会保障的资金投入比例还是处于比较低的水平，特别是由于缺乏立法约束，导致财政对于社会保障投入带有明显的随意性。

二是各级政府在社会保障财政方面责任不清，目前我国大部分地区的社会保障基金仍然处于县级统筹和市级统筹的分散管理状况，地方政府积极性不高，在国家财政对养老保险的补贴中，90%以上来源于中央财政，地方财政不足10%。三是社会保障基金的管理和运营效果还需进一步提高。2005年，全国社保基金实现收益52.85亿元，收益率只有3.12%，与发达国家相比存在较大差距。

社会保障是维护政权稳定的基本要素，是政府全面、有效地履行职能的制度需求，国内外实践表明，没有公共财政的大力支持，就没有健全、完善的社会保障制度体系。因此在社会主义市场经济大背景下，应更加注重公共财政对社会保障制度的构建完善所具有的重要地位与作用。

2006年09月23日17:38 人民网（责任编辑：刘阳）

“鲁昕:公共财政是建立和完善社会保障制度的基础”由中国社保网收集整理编辑。

本文地址：http://www.shebaodata.com/xinwen/96774.html

为了社保知识的普及、信息的传播，中国社保网欢迎您转载分享。但请注明文章出处并保留完整链接。否则我们将保留追究其版权责任的权利！