政府社会保障绩效评估指标体系研究

摘要：政府社会保障绩效可以通过绩效评估定量指标体系和定性指标体系来反映，本文设计了政府社会保障绩效总体概况评估指标、社会保险评估指标、社会救助评估指标、社会优抚评估指标和社会福利评估指标体系，并对其在实践中的运用提出了一些看法。

关键词：社会保障／政府绩效／评估指标

政府社会保障绩效评估指标是指用来反映和衡量政府社会保障绩效水平的概念和具体指标。目前，国内外学术界对政府绩效评估有不少相关研究，并且已经相对成熟，但具体反映我国政府社会保障绩效评估的理论研究，定性分析较多，定量分析较少，绩效评估指标体系相对薄弱。鉴于此，本文试图构建一个比较完整、合理的政府社会保障绩效评估指标体系。

一、政府社会保障绩效评估指标体系的基本功能

政府社会保障绩效评估指标体系具有以下功能：

反映功能。通过一些指标体系来客观地反映政府社会保障决策效果、执法力度、管理和服务的质量，使人们对政府社会保障绩效有一个条理化、精确化的认识。

评价功能。通过科学、系统的政府社会保障绩效评估指标体系可以对政府社会保障的决策、执行、管理、监督所产生的效果进行评价、分析、比较，为评价政府社会保障提出量化指标。

监测功能。监测和跟踪社会保障的运行过程，对社会保障运行的各项指标与标准值进行比较，对社会保障运行状况做出预测，找出偏差指标，进行分析，从中发现产生偏差的原因或存在的问题，保证政府社会保障行为的正确性和高效性。

矫正功能。根据政府社会保障绩效评估指标体系的结果对比分析，对政府社会保障运行状况之优劣做出评价，促使政府及时调整社会保障政策，调整资源的配置，使之达到优化。

政府社会保障绩效评估指标体系设计应遵循科学性原则、目标一致性原则、可测性原则和整体性原则。同时，指标体系内的各个指标之间的涵义、口径、计算方法、时间范围等要衔接、统一。

二、政府社会保障绩效评估指标体系的框架

根据政府社会保障绩效评估的特点，绩效评估指标体系可以分成定量指标体系模块和定性指标体系模块，两者相互结合。

(一)定量指标体系

政府社会保障绩效评估定量指标体系，包括反映政府社会保障总体概况、社会保险、社会救助、社会优抚和社会福利的绩效评估指标。这些评估指标可以通过与标准值比较得到评价值(见附表)。

1.反映政府社会保障绩效总体概况的评估指标

政府社会保障绩效最终反映在政府对国民收入分配的参与力度、国民收入分配的结果以及整个社会的就业状况等方面。政府社会保障绩效总体概况的主要评估指标有：

(1)全国社会保障支出占GDP比重(X1)：该指标反映社会保障参与国民收入分配的力度。发达国家这一比例一般在20%—35%，而发展中国家普遍在10%左右，亚洲、欧洲、北美洲、大洋洲国家1996年的平均数是16%，因而可以将该项指标评估标准值确定为16%。

(2)政府社会保障支出占财政支出比重(X2)：该指标反映政府财政对社会保障投入的力度。发达国家这一比例一般在40%—55%，亚洲、欧洲、北美洲、大洋洲国家1996年的比例在30%左右，p1因而可以将该项指标评估标准值确定为30%。

(3)基尼系数(X3)：该指标反映一国国民收入分配的均等化程度，国际上普遍认为一国基尼系数大于0.35时，收入分配差距较大，因而可以将该项指标评估标准值确定为0.35。该指标是一个逆向指标，越小说明国民收入分配越均等。

(4)失业率(X4)：该指标反映一国失业状况，国际上普遍认为一国失业率不超过4%，是一个正常的失业率，因而可以将该指标评估标准值确定为4%。该指标也属于逆向指标。

(5)社会保障基金结余率(X1)：该指标在财务上反映社会保障可持续发展状况。但是需要说明的是社会保障基金筹集模式不同，结余率也不同，但理论界一般认为社会保障基金至少要有三个月的储备来应付社会保障支付的需要，因而可以将该项指标评估标准值确定为25%。

(6)社会保障基金收益率(X6)：该指标反映社会保障基金增值能力和投资管理能力。投资收益率是以同期银行存款利率还是以国债利率作为该项评估指标标准值，有不同的观点，本文将该项指标评估标准值确定为同期国债利率。

2.反映社会保险绩效的评估指标

社会保险绩效评估指标由养老保险、失业保险、医疗保险和工伤保险绩效评估指标构成。其主要评估指标有：

(1)养老保险覆盖率(X7)：该项指标反映政府养老保险制度的覆盖面，理论上养老保险覆盖率应是100%，因而可以将该项指标评估标准值确定为100%。

(2)养老金替代率(X8)：指养老金额/退休前工资额，该项指标反映养老保险支付水平，国际上一般认为替代率在60%—70%比较合理，因而可以将该项指标评估标准值确定为60%，当然，在计算该项指标评估值时需技术处理，该项指标过高过低都不合理。

(3)养老保险基金结余率(X9)：该项指标在财务上反映养老保险制度可持续发展状况，与社会保障基金结余率相似，可以将该项指标评估标准值确定为25%。

(4)失业保险覆盖率(X10)：该项指标反映政府失业保险制度的覆盖面，理论上失业保险覆盖率应是100%，因而可以将该项指标评估标准值确定为100%。

(5)失业金替代率(X11)：指失业金/退休前工资额，该项指标反映失业保险支付水平。1988年国际劳工组织第168号《促进就业和失业保护公约》规定，失业金替代率不低于50%，世界各国失业金替代率一般在40%—80%之间，因而可以将该项指标评估标准值确定为50%，当然，在计算该项指标评估值时也需技术处理，该项指标过高过低都不合理。

(6)医疗保险覆盖率(X12)：该项指标反映政府医疗保险制度的覆盖面，理论上医疗保险覆盖率应是100%，因而可以将该项指标评估标准值确定为100%。

(7)医疗保险支付率(X13)：该项指标反映医疗保险机构承担投保人的医疗费用比例。国际上承担比例普遍在80%左右，因而可以将该项指标评估标准值确定为80%。

(8)工伤保险覆盖率(x14)：该项指标反映政府工伤保险制度的覆盖面，理论上工伤保险覆盖率应是100%，因而可以将该项指标评估标准值确定为100%。

(9)工伤津贴替代率(X15)：指工伤津贴额/工伤者原工资额，该项指标反映工伤保险支付水平。根据国际劳工大会1964年121号公约规定，工伤津贴替代率为60%，大多数国家的比例在60%—75%，因而可以将该项指标评估标准值确定为60%。

3.反映社会救助绩效的评估指标

(1)人口贫困率(X16)：指全国贫困人口数/全国人口数，该项指标反映全国贫困状况，国际上一般认为一国贫困率的正常值不应超过5%，因而可以将该项指标评估标准值确定为5%，该指标也是逆向指标。

(2)贫困人口救助率(X17)：该项指标反映政府贫困救助的覆盖面，理论上的贫困人口救助率应是100%，因而可以将该项指标评估标准值确定为100%。

(3)灾害救助率(X18)：该项指标反映政府灾害救助的覆盖面，理论上的灾害救助率应是100%，因而可以将该项指标评估标准值确定为100%。

(4)弱势群体医疗救助率(X19)：指弱势群体医疗受救助人数/弱势群体医疗救助需求人数，该项指标反映政府对弱势群体医疗救助的覆盖面，理论上的弱势群体医疗救助率应是100%，因而可以将该项指标评估标准值确定为100%。

(5)弱势群体法律援助率(X20)：指弱势群体法律受援助人数/弱势群体法律援助需求人数，该项指标反映政府对弱势群体法律援助的覆盖面，理论上的弱势群体法律援助率应是100%，因而可以将该项指标评估标准值确定为100%。

4.反映社会优抚绩效的评估指标

(1)军人保险覆盖率(X21)：该指标反映军人保险的覆盖面，理论上的军人保险覆盖率应是100%，因而可以将该项指标评估标准值确定为100%。

(2)军人就业安置率(X22)：该指标反映政府对退伍、转业军人就业安置情况，理论上的就业安置率应是100%，因而可以将该项指标评估标准值确定为100%。

(3)伤残抚恤金水平(X23)：指伤残抚恤金/当年人均工资额，该指标反映伤残军人抚恤金支付水平，根据伤残程度不同，伤残抚恤金水平不同，可以将该指标评估标准值可以确定为40%。

(4)死亡抚恤金水平(X24)：指死亡抚恤金／当年人均工资额，该指标反映对死亡军人家属抚恤金支付水平，可以将该指标评估标准值确定为30%。

5.反映社会福利绩效的评估指标

社会福利既包括精神福利也包括物质福利，精神福利很难用具体的评估指标来衡量，有些物质福利也是很难用指标来衡量，本文研究的绩效评估指标仅仅考虑物质福利中的部分评估指标。

(1)残疾人就业率(X25)：该指标反映残疾人就业状况。理论上残疾人就业率应是100%，但由于整个社会就业状况对残疾人的影响，因而可以将该项指标评估标准值确定为社会总体平均就业率。

(2)残疾津贴水平(X26)：指残疾人津贴／当年人均工资额，该指标反映政府对残疾人照顾程度，该指标在国际上大约在20%左右，因而可以将该项指标评估标准值确定为20%。

(3)特殊教育入学率(X27)：该指标反映政府对残疾儿童教育照顾程度。理论上特殊教育入学率应是100%，因而可以将该项指标评估标准值确定为100%。

(4)老年福利津贴水平(X28)：指政府对高年老人支付的除养老金外的福利津贴颇/人均工资额，该指标反映政府对高年老人的经济照顾程度。该指标在国际上有老年福利津贴的国家大约在10%左右，因而可以将该项指标评估标准值确定为10%。

(5)老人福利院床位拥有率(X29)：指老人福利院床位数/老人数，该指标反映老人福利院服务状况。根据国际上老年人福利院发展情况，结合我国老年人需求来看，可以将该指标评估标准值确定为5%。

(6)义务教育入学率(X30)：该指标反映国家提供的义务教育程度。理论上义务教育入学率应是100%，因而可以将该指标评估标准值确定为100%。

(7)助学贷款发放率(X31)：该指标反映政府对贫困学生助学贷款力度。理论上助学贷款发放率应是100%，因而可以将该指标评估标准值确定为100%。

(8)妇女就业率(X32)：该指标反映妇女就业程度。理论上妇女就业率应是100%，但考虑到社会总体就业状况对妇女就业的影响，可以将该指标评估标准值确定为社会平均就业率。

(9)廉租房提供率(X33)：该指标反映政府廉租房提供力度。理论上廉租房提供率应是100%，因而可以将该指标评估标准值确定为100%。

(10)经济适用房提供率(x34)：该指标反映政府经济适用房提供力度。理论上经济适用房提供率应是100%，因而可以将该指标评估标准值确定为100%。

(11)住房公积金覆盖率(X35)：该指标反映住房公积金的覆盖面。理论上住房公积金覆盖率应是100%，因而可以将该指标评估标准值确定为100%。

6.对评估指标权重、标准值确定的说明

对各类、各项指标权重可以采取按照重要性及影响程度来赋予，也可以采取平均化的方法。在本指标体系权重确定时遵循这样的原则：在不明确各指标重要性差别时尽量采取将同一级指标权重平均化的办法，以避免人为因素对各指标分值的影响，最终造成综合得分的偏差；对于能够明确并能判断出重要程度差别的指标，可以根据其重要程度的不同赋予不同的权重。

标准值确定采取三种方式：一是根据国际上公认的标准为标准值；二是根据国际上平均标准作为标准值；三是将某一指标理论上的理想值作为标准值。

7.评价值的确定

对于每个定量指标评价值可以采用指数法来确定。对于正向指标，指标评价值=某指标的实际俭该指标的标准值；对于逆向指标，指标评价值=某指标的标准值/该指标的实际值。

对于政府社会保障绩效的总体评估评价值，可以采用综合评价方法。附表中的每个三级评估指标都从不同的侧面反映政府社会保障绩效状况，但要反映政府社会保障绩效的总体状况，就需要对上述评估指标进行综合评价。可以采用多目标线性加权函数法，即常用的综合评分法，其函数公式为：

上式中，Bi是某二级评估指标的评价值，Xi是某三级评估指标的评价值，凡是某三级评估指标在层次下的权数；AL是某一级评估指标的评价值，Wi是某二级评估指标在层次下的权数；Y是总评估指标的评价值，QL是某一级评估指标在层次下的权数。

(二)定性指标体系

定量指标体系从客观的角度上反映政府社会保障绩效程度，同时也应该有一些主观指标体系来反映人们对政府社会保障的态度和取向。可以用满意度来衡量，对于每项指标的满意度，可量化成非常满意、比较满意、一般、不太满意、非常不满意五个层次，每个层次系数可以分别以100、80、60、40、20计量，以此来计量各分类指标和总体指标的公众满意度。

定性评估指标体系可以根据附表的五个一级指标、十九个二级指标设置评价表，对政府社会保障的满意度进行主观评估，由于篇幅有限，本文不再一一说明。

定性指标评价值的计算，可以将公众评价表评价结果按照一定分值加权平均进行计量。

(三)定量指标评价值与定性指标评价值的比较

本文在研究政府社会保障绩效评估指标体系时，对于定量指标评价值和定性指标评价值是分别计算并得出结果的，没有将两者分别设置权数合并计算总的绩效评估结果，主要是考虑到定量评估指标数据来自于历年统计资料，是政府社会保障绩效的客观反映，而定性指标评价值由主观判断得到，其指标值或多或少受到个体的主观因素影响，存在随机性和不可控性，会对政府社会保障绩效评估的整体结果产生较大的影响。

鉴于上述原因，我们可以将定量指标评价值和定性指标评价值进行比较分析。在比较过程中，一般会出现两者不一致的情况，我们必须对存在的差距进行分析，找出评估差距的原因，政府及时对社会保障的具体政策措施、服务、社会保障的财政投入、政府社会保障的思路进行改进、校正。由于公众对政府社会保障的要求不断提高，因而定性指标评价值一般会低于定量指标评价值。但是，一旦政府社会保障绩效定量指标评价值、定性指标评价值都同时达到一个临界点时，则反映政府社会保障已经失去其应有的功能，已经不能被公众所认同。

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2006年12月25日 中国保险网 作者:曹信邦来源：《社会保障制度》2006年第1期

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