后改革时代：打造全民社保网

──全国人大常委、社会保障专家郑功成专访

《社会保险法(草案)》于12月23日由国务院提交十届全国人大常委会第31次会议审议，这是首次提请审议，之前不足一个月，该法草案刚获国务院常务会议的原则通过。进程可谓紧锣密鼓。
尽管对于该法草案，尚存在诸多分歧与保留意见，但中国的社会保险体系建设早就呼唤一部“基本法”的到来，确已进入由局部试点到全面法制化的时期。为此，本刊专访了全国人大常委会委员、内务司法委员会委员、中国人民大学中国社会保障研究中心主任郑功成，郑教授一直是中国社会保障改革与制度建设的积极推动者和参与者。

将GDP转化为国民福利

《南风窗》：未来中国人人享有社保，这的确是个美好的愿景。您曾经提出“后改革开放时代”的概念，认为进入新世纪更要顺应广大人民的呼声建设健全的社会保障体系，但从现实看，我国距离全民社保还很遥远，很多人认为这是难以实现的梦想。您认为中国已经具备条件了吗？
郑功成：建设一个能够解除国民后顾之忧的健全的社会保障体系，是顺应时代发展与人民呼声的正确选择，也是我们国家在经历30年的高速增长后将经济增长成果逐步转化为国民福利的理性选择。
我认为，我国社会保障的发展目标已经明确，这就是到2020年建立覆盖城乡居民的社会保障体系，实现人人享有社会保障。这个目标明确以后，以往那种认为中国只需要面向少数人的补救式社会保障的观点，那种认为建设统一社会保障体系是祸国殃民的看法，那种只强调个人自由、个人负责和漠视困难群体利益、固化群体福利权益差异的思维，那种分割取舍甚至严重曲解国民福利与经济发展互促关系的片面取向，应当都不会再受到追捧。

我国的经济基础已经较为雄厚。2007年的GDP预计将超过23万亿人民币，国家财政收入将超过5万亿，再加上国有企业的利润收益与国有土地收益，政府控制的财力将达到7万多亿，以这样的经济发展水平与国家财力，建设一个水平适度的能够覆盖城乡居民的社保体系是完全能够做到的。
从现状来看，在2006~2007年间，城市社会保障事业继续发展，社会保险覆盖面持续扩大，城镇居民医疗保险试点正在进行，国家为解决城镇居民的住房困难正在采取切实有效的行动；而在乡村，义务教育的福利性通过《义务教育法》的贯彻实施正在恢复，新型合作医疗已经覆盖了80%以上的农村居民，提前3年实现了国家十一五规划的目标，今年又在农村全面建立了最低生活保障制度，这意味着城乡最低生活保障制度一体化目标将很快变成现实，覆盖城乡居民的医疗保障体系亦有望在近3年间变成现实。还有国家决定未来3年将连续提高企业退休人员的养老金水平，以改善退休人员的生活并缩小企业退休人员与机关事业单位退休人员的养老金水平差距，等等。可见，道路虽然可能依然曲折，前景却堪称光明。
当然，基于我国城乡差距、地区差距巨大的客观现象，以及社会保障制度的残缺现实，人人享有社会保障这一目标不可能一夜之间变为事实，它需要经过一个时期的制度建设才能逐渐实现。但加快社会保障制度建设已经刻不容缓，从现在起到2020年还有13年，如果不能马上立足于中长期发展战略统筹考虑城乡社会保障体系建设问题，人人享有社会保障的承诺就可能成为难以完成的指标，甚至可能因城乡分割、群体分割的固化而造成严重的社会分裂甚至对抗。

成就与教训并存

《南风窗》：您曾经多次明确主张要确立“国民福利与国民经济同步增长、社会保障权益公平的发展理念”，但如果法律和政策制订者不能摒弃旧的思维模式，制度设计将无法顺利推进，改革将举步维艰。同中国其它各项改革一样，社保制度改革也必然面临巨大的体制性障碍，您一直致力于此，想必深有体会。

郑功成：回顾中国社保改革20多年的历程，我曾经用“成就巨大、教训深刻”八个字加以概括。首先应当承认，社保改革的成就是巨大的，如果没有社保改革及这些制度安排所发挥出来的功能作用，国家的改革发展不可能这样平稳、快速，完全可能因社会分化的加剧与阶层利益的进一步分割与失衡陷入社会危机之中，进而导致严重的经济危机乃至政治危机。近10年来国家发展的事实已经充分证明，社会保障不是经济发展的负担，而是最有效益的投资。
强调教训深刻，是因为以往改革中确实存在着不足、失误，这些不足与失误有些是渐进改革中无法避免的，有些则是应当避免而因各种人为原因而未能避免的，几乎每点不足或失误都会使国家与相关群体付出巨大代价，因此，以任何理由来为已经和正在付出的代价辩护都会显得苍白。
最为深刻的教训，莫过于计划经济时期对各项社会保障事务的有序管理体制在改革时期被打破后未能够及时确立新的有序的管理体制，反而是部门分割带来制度分割。例如，上世纪80年代中期国家对劳动保险制度进行不当分割，让劳动部门管理国有企业职工、保险公司管集体企业职工，到90年代更分割成11个部门或行业自行统筹社会保险，这种部门分割导致的制度分割造成了极为严重的后果，许多地方集体企业退休人员陷入没有养老金的困境即是当初分割制度结下的恶果。
90年代初期，在缺乏严密论证并对必然出现的劳动者权益受损未做任何财务准备及预案的条件下，就轻率地用统账结合模式简单地替代当时的现收现付制，并在下发两个方案的同时让各地自主选择并重新设计方案，几乎是一夜之间就在一个国家出现数百种养老保险方案，结果造成了养老保险迄今仍然停留在地方统筹的层面，并在某种程度上蜕化成地方利益，甚至被国外看成了衡量投资环境的一个因素，许多劳动者因制度的地方分割而付出了很大代价。
再如2000年将社会保险费由社保经办机构统一征收改为由各省市自治区自主确定征收机构，部分地区改由地方税务系统代为征缴，结果制造了一个国家两个征收机构并存的世界独例，记账不清的风险已经出现。日本2007年因养老金记账不清，导致安倍政府垮台的重大政治危机应当视为给我们的警钟。
可见，部门职责紊乱确实是最值得担忧的一个体制性障碍，它直接影响着制度设计与技术方案的理性选择，造成制度分割并恶化了制度环境，同时损害着主管部门的权威与职责，造成无法问责的无序格局，也必然损害着社会保障制度的完整性、统一性与理性发展。

分歧与争论的实质

《南风窗》：据我所知，在《社会保险法》修订的过程中，社会保险费改税的呼声很强烈。在观念争论的背后，是否存在着深层的利益博弈？
郑功成：我其实非常不愿意将社会保险费改税之争看成部门利益之争，更愿意将这种分歧看成是对社会保险制度模式选择的不同理解。但这种分歧客观上完全可能损害社会保险制度发展的理性。
记得1998年前后，国内曾经热议社会保险费改税的问题，我当时即专门论证其不可行或者应当缓行，并将这一结果作为专题报告提供给当时的国务院主要领导同志，希望中央在所谓社会保险费改税的呼声中保持理性。
因为对社会保险选择征费还是征税都只是实施这一制度的工具与手段，它完全取决于制度模式及其财务机制的选择。征税方式要求与普惠性制度安排和现收现付式财务机制相适应，征费方式却可以满足选择性制度安排和部分积累或者完全积累式财务机制。换言之，如果我们选择的是普惠性的、现收现付式的社会保险制度，当然也可以采取征税方式，但并不必然排斥征费方式；如果我们选择的是选择性制度安排和部分积累或完全积累的财务机制，就只能选择征费方式。因此，征税还是征费，决定于制度模式与制度目标，是目标决定手段，而不是手段来扭曲制度模式的目标。
从我国现行制度模式出发，很显然，社会保险在相当长时期内仍将是选择性制度安排，作为其主体项目的基本养老保险仍将采取统账结合的特殊部分积累财务机制，这就决定了我们必须坚持参保人权利义务紧密结合并为应付人口老龄化而做相应的财务积累准备，这当然只能与征费方式相容而无法与征税方式相容。因为税收的公共性与个人账户的私有性冲突，税收的平衡预算与基金的积累相冲突，税收对劳动者权利义务直接对应关系的模糊性与现行制度安排要求参保人权利义务清晰对应相冲突。因此，社会保险费改税至少在现行制度安排下是非理性选择，其后果必定是扭曲社会保险制度自成系统地理性发展。
至于有人提出社会保险费改税可以增强社会保险的强制性，这显然是违背法治精神的。因为征费还是征税，都是由社会保险法律规定的，都是强制性的，如果在中国只有通过税务机构征税才能筹集社会保险资金，社会保险经办机构或者其他机构却不能依法做到，那只能说人们尊重和敬畏的不是法律的权威，而是享有“特权”的部门权威，这不仅与社会保险制度的法律强制不符，更是对法治原则的漠视，是改革中必须彻底摒弃的人治遗产。因此，我10年前研究得出的结论在今天依然有效，因为我们国家还不可能就此走向社会保险普惠制，人口老龄化也不允许我们重回现收现付的老路上去。
《南风窗》：明确界定政府在不同社会保障制度中的财政责任、监管责任与服务责任，对于建设覆盖城乡的社保体系至关重要。
郑功成：我一直主张，中国的社会保险制度应该遵循权利义务相结合的原则，理性地选择走劳资双方分担责任、政府支持或者扶持的自我发展道路，最终实现社会保险自成系统、自我平衡的理性目标。要实现这一目标，首先应当让社会保险与国家财政保持适当距离，这当然不是说国家财政对社会保险制度可以不承担责任。对社会保险制度而言，政府至少有三种责任：一是政府承担起对机关事业单位职工的社会保险责任，这是它的雇主责任；二是政府应当对社会保险制度的管理及运行承担责任，这是它的公共财政责任；三是政府还应当承担起社会保险制度转型成本及对中老年职工的历史欠账清偿责任。
这种责任的承担，并不构成政府通过财政来主导社会保险制度的理由，国家财政最好是在与社会保险制度保持距离的前提下承担自己的上述责任。反之，社会保险制度的权利义务对应关系将因国家财政的直接介入而模糊化，劳资分责的格局也将陷入混乱，这一制度将丧失长期理性地自我发展的动机与机制。
《南风窗》：那么中央政府与地方政府之间的职责划分呢？
郑功成：在中央政府与地方政府之间，有必要确立社会保障事权与财权相适应的体制，基本养老保险、军人保障、国民教育福利等需要由中央政府承担责任，社会救助可能需要分担责任，而福利事业等在相当长的时期内由地方政府切实承担责任将是合理的选择。需要强调的是，社会保险制度转型前的历史责任急切需要找到合理的化解方案，这既是理清中央政府与地方政府之间责任的钥匙，也是建设覆盖城乡居民社会保障体系的关键所在。

谁来监督社保基金？

《南风窗》：您一直主张社会保险制度应采取垂直管理体制，那么您能谈谈目前社会保险属地化管理中存在的问题吗？
郑功成：社会保险制度的基本目标是解除劳动者的后顾之忧，并通过增进劳动者福利来达到化解劳资矛盾与维护社会公平正义的目的，同时它还肩负着创造公平的市场竞争环境、维系劳动力市场统一的重要职责。社会保险制度的本质要求必须是全国统一的制度安排，而全国统一的制度安排当然需要采取垂直管理体制，即地方社会保险机构应当成为中央社会保险机构的派出机构，而不宜成为地方管辖的机构。
类似于深圳、上海等地暴露出来的社会保险基金案件，其实是现阶段对社会保险采取属地管理格局无法避免的。选择集中型垂直管理体制，将能够从根本上改变现行社会保险分散管理易于失控的局面，同时还可以提高整个制度的运行效率，并有效规避社会保险基金管理及投资运营中的巨大风险。
属地管理作为1998年国家统一部分行业分割统筹养老保险格局的过渡措施，其实已经或正在完成其历史使命。当然，从社会保险制度的现实出发，垂直管理一步到位还有一定困难，但可以先从基本养老保险全国统一并实行垂直管理做起，这样将改变地区分割管理的现有格局，真正让社会保险制度走向统一，并成为人民放心的社会保障制度。
《南风窗》：具体到社保资金监管的问题上，如果没有社会监督，那么无论地方管理或是中央管理，问题都有可能出现。在目前的情况下，是否有可能在制度设计上将有效的社会监管落到实处？
郑功成：我完全赞同社保资金要强化社会监督。这一点与强调集权监督、集中管理是相辅相成的。集权监督、集中管理不仅是为了真正实行问责制，更是为了确保社会保险制度的完整性、系统性不被破坏，并实现有序运行。但集权监督、集中管理必须接受社会监督才能避免出现运行失范的问题。在这方面，我主张有相应的途径让劳资双方参与监督，因为劳资双方才是社会保险制度的最终责任主体。为此，还应当在制度设计中确保社会保险制度的运行公开透明，并明确赋予工会、雇主组织参与监督的权力，只要公开透明，就会有人监督，包括媒体以及社会各界都可以成为监督者。

步入法制化的新时代

《南风窗》：您一直主张要构建多元化、多层次的“中国特色”社会保障体系，并强调要在统筹考虑、整体设计、循序渐进的原则下，建设覆盖城乡居民的社保体系。那么，您是否能谈谈您所构想的社保改革路线图呢？

郑功成：改革开放以来，我们长期将对社会保障的关注点放在社会保险制度上，其实是不太正常的现象，因为忽视了困难群体的需求和老年人、残疾人等的福利需求。因此，现阶段要讨论的应当是一个健全的、完整的由多个保障系统及其项目组成的社会保障体系，各个保障系统与项目之间在严格分工的条件下共同构成一个严密的社会安全网，这是确保人民安全与幸福的基本制度保障。
从当前现实出发，我认为应当重点考虑“二免除一解除”的社会保障制度骨架，优先构建覆盖城乡居民的社会救助体系与医疗保障体系，前者可以免除全体国民的生存危机，确保全体城乡居民不因生活困难而陷入绝望的境地，后者可以免除全体国民的疾病医疗恐惧，确保城乡居民疾病后顾之忧得到解除。建立城乡一体化的最低生活保障制度又构成了城乡一体的社会救助体系的核心与基础，然后再向综合型的社会救助体系扩展；从相对公平的多元制度组成的覆盖城乡居民的医疗保障制度向公平的一元化的覆盖全民的医疗保障体系迈进，也是合理的现实选择。所谓“一解除”，即高度重视老年保障体系建设，尽快扩大基本养老保险的覆盖面，积极促进各项老年福利事业的发展，真正解除国民养老的后顾之忧。
在重点完善上述三大制度骨架的基础上，还应适时促进残疾人福利事业等各项福利事业快速发展，积极引导社会慈善公益事业、企业年金制等各项补充保障机制的建设。这样，中国社会保障体系的轮廓也就清晰了。
不过，从地域来讲，我认为还应当确立乡村优先的战略，公共资源投入应当优先考虑并满足农村居民的社会保障需求，并在满足这种需求的过程中尽可能地消除城乡居民的身份差异。
《南风窗》：《社会保险法(草案)》于12月23日由国务院提交十届全国人大常委会第31次会议审议。您既是这部法律的积极推动者，又是国家立法机关的组成人员，在您看来，这部法律的制订目前面临哪些亟待突破的瓶颈？如果在关键问题上无法达成共识，立法的预期目标恐怕难以实现，即便法律出台，是否可能成为一纸空文？
郑功成：社会保险法终于进入国家立法机关审议的阶段，这是我多年来的期望，因为我国的社会保险改革与制度建设不能长期试而不定，而是必须进入定型、稳定、可持续发展阶段。那种依靠红头文件或低层级的法规来指导社会保险制度建设的时期不能再无限期地延续下去了。因此，法律草案进入立法机关审议是社会保险制度建设中的一件重大的事件。
然而，我们还不能指望刚进入立法机关首次审议程序的社会保险法就是一部完美的法律，这是现阶段无法实现的目标。我曾经多次讲过，我国是需要一部社会保险法律，但现阶段还无法制定一部完美的社会保险法律。而在国际上，德国1883年通过的世界上第一部社会保险法——疾病医疗保险法迄今已经修正过70多次，这一事实也表明社会保险制度其实是需要在不断修正法律中走向完善的。
就我国的现实而言，各项社会保险制度还在变革之中，一些改革试验并未成熟，还需要深入探索，更需要科学评估，再加上各种利益关系错综复杂，新旧矛盾相互交织，审议中的社会保险法不可能超越这一现实。但毫无疑问，通过社会保险立法，必须要解决这一制度中的一些重大问题。1998年我曾在全国人大财经委员会的一次专家座谈会上讲过，即使法律只解决了社会保险的国家担保信誉和覆盖范围内用人单位与劳动者参保并强制履行缴费义务的问题，对我国社会保险制度建设也会起到巨大的推进作用。
在社会保险法的制定中，法律当然必须确保这一制度的可靠性与稳定性，必须明确这一制度实施过程中的强制性及强制手段，必须明确劳资双方的法定义务与权利，并在劳资分责、政府扶持、国家担保的基础之上实现对劳动者社会保险权益的切实维护，同时还要解决谁监督、谁管理的问题，并规范责任的分担方式与问责制。如果这部法律在解决这些基本问题的条件下还能够对这一制度的规范运行与良性运行做出相应的规范，社会保险制度就由此走向真正的定型、稳定发展阶段了。
同时，即使这部法律在2008年获得通过，也还需要有专门的养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险等法规或实施细则，才能达到全面规范社会保险制度的目的。无论怎样，《社会保险法》(草案)提交立法机关审议，都是这一制度走向定型、稳定、可持续发展阶段的实质性进展，它表明了我国社会保障体系建设由试点阶段开始步入法制化建设时期。

2008年01月04日13:49 南风窗 本刊记者 阳 敏

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