化解“分配性危机”的政治逻辑

西方政治发展理论有一种关于现代国家构建过程及其危机的观点，认为民族国家构建需要经过结果大致相同的五个阶段，而每个进一步发展的机会对国家的生命来说都代表着一次“危机”，民族国家建构的未来取决于解决这些危机的成功与否。五种危机依次是：认同危机、合法性危机、渗透危机、参与危机、分配性危机。关于分配性危机，美国政治学家迈克尔·罗斯金等曾经指出，这一危机“在某种意义上永远也得不到一劳永逸的解决”。这一危机不仅在部分发展中国家频频发生，加剧贫富两极分化从而导致政治动荡，而且发达国家也未能幸免，甚而引发政治抗议、社会运动。

当前中国的分配问题令人忧心。早在“十一五”规划起草时，数十位来自各个领域的专家曾预测2010年前中国十大风险因素，其中，“就业”、“三农”、“贫富差距”这些与分配有关的问题，分别排在第一、第二、第四位。

不可否认的是，近年来，中央与地方各级政府都增加了教育、医疗、养老、就业、低保等方面的支出，“花钱买稳定 ”、“花钱促进公平”已然形成风尚，公共政策“开始实现从经济政策到社会政策的范式转移”(王绍光语)。但是，增加政府社会保障支出、调整支出结构政策乃至政策范式变革等也有局限，应当努力寻求社会公平的实现机制。沿着现代政治学所指出的理论路径，我们可能从公民权利与现代国家的相互建构中发现社会公平的根本之道。

花钱买公平

在公共政策学看来，政策制定通常是一个包含了三个变量的过程：总体性目标、实现目标的政策工具以及这些工具的精确设置。政府为解决分配问题通常采取三种思路：其一，政策目标调整与政策范式变革；其二，调整或创新政策工具；其三，增加社会福利性支出，如补贴、转移支付以及教育、医疗、养老金、失业津贴等社会支出。如此来说，政府目前主要采取的是第三种政策思路。这意味着，我们在创新政策工具、政策范式变革等领域还大有可为。不过，即使政策范式变革，恐怕也无法从根本上保障社会公平。

全国人大十一届一次会议上通过的《政府工作报告》发布了有关社会公平的几组重要数据，如全国财政5年累计用于教育、社会保障、医疗卫生的支出分别为2.43万亿、1.95万亿、6294亿元人民币，分别比前5年增长1.26、 1.41、1.27倍；另外，中央财政5年间安排就业补助资金累计达666亿元。这些公共支出的增加带来了中国城乡教育、医疗、养老等方面的改善，数亿人从中直接受益，令人鼓舞。不过，从政府支出结构看，我国目前转移支付支出与教育、医疗、养老金、失业津贴等社会支出在公共支出中的比重偏低，还不适应“发展成果人人共享”的要求。可以预计，未来若干年，伴随着经济增长方式转变、政府自身改革，经济建设费、行政管理费等在政府总支出的比重还有降低的空间，社会福利性支出将呈现加速增长态势。

在增加社会福利支出的同时，还需调整、创新政策工具。政策工具依据国家干预程度可以分为自愿性、强制性、混合型三种。理想的公共政策是选择一组最合适的政策工具。目前中国社会政策多采取强制性政策工具、混合型政策工具中的部分工具，如直接提供、通过国有企业提供等以及补贴、税收、收费等，应探索使用其他政策工具尤其是自愿性政策工具，如鼓励家庭和社区、志愿组织、市场等。比如，政府为缓解老年人的经济困难而采取的养老政策与相关支出，提供养老金只不过是一种政策工具，政府还应辅之以鼓励家庭养老、志愿服务、商业养老保险等的公共政策，并统筹安排各种政策工具。

政策范式变革除了政策工具、工具设置的变化，更涉及政策总目标的变更。社会政策范式的典型，有苏联计划经济体制下社会保障模式、福利国家社会保障模式以及美国模式等。福利国家模式曾被认为是理想模式，这一政策范式的后果是让人垂涎的“全民高福利”。但众所周知，高税收-高支出-高福利将造成经济效率与社会公平之间的不协调，因此福利国家模式不能照搬。执政党十七大明确提出“五有”目标，这意味着中国公共政策已经把实现全民基本福利作为目标，正在实现从经济政策向社会政策的范式转移。但是，基于历史经验，我们仍然不能指望某一政策范式能一劳永逸地解决分配危机。

历史

从建构主义看，国家这一现象，无论是古代的希腊城邦、罗马帝国、中国皇帝专制官僚国家，还是现代意义上的美利坚合众国、中华人民共和国等，都是一种社会建构物，即社会事实。社会事实不同于自然事实，这类事实的存在是由于人们同意它们的存在，它们的存在也需要人所建立的制度加以支撑和维系。国家存在的前提是人们关于国家的集体意向或共有观念。人们关于国民与国家间关系的观念，内化为建立国家的构成性规则，从而赋予国家、公民以各自身份，建构了政治结构，决定着国家及其行动主体的利益、行为。

在传统社会，无论是中世纪欧洲还是帝国时代的中国，民众与国家之间关系的共有观念均以“君权神授”为核心，居支配地位的政治思想分别是基督教神学政治论、儒家天命观，由此，建构起以教权、君权为最高主宰、民众为臣仆的等级社会。传统政治体系向现代政治体系的转变，即政治的现代化，首先是观念变革。率先步入现代社会的西欧一些国家或地区，主权、人权、社会契约论等思想观念相继出现、普及，人们关于国家与公民之间关系的观念发生了革命性变化，有的地区通过暴力革命的方式建构或巩固了新型的民众与国家的关系——公民与民族国家。接着，发生了构成性规则、身份、结构、利益、行为等系统性变迁。正是从这个意义上说，政治现代化的实质是近代政治思想出现、政治观念变革之后以公民身份出场的民众与以现代国家形式出场的国家之间的相互建构。

从公民权利的内容角度看，公民权利的逐步实现与现代国家的出现及其成长，是一个彼此交织、交替演进、波澜壮阔的历史过程；公民与国家的相互建构经历了三个阶段，体现为持续互构过程，而社会公平在公民与国家持续互构中得以实现。公民权利一般分为三种，即：民事权利——公民自由权、财产权、法权，政治权利——选举、民主权利，社会权利——公民有资格享有基本标准的教育、医疗、社会照顾、住房和收入保证等。“公民身份三权利”理论由英国社会学家马歇尔提出，这一理论被公认为战后福利国家社会政策的权威解释。从公民与国家互构角度看，三种权利的实现是一个历史过程——在英国，争取民事权利的斗争首先在18世纪取得成功，对于政治权利的争取在19世纪取得重大进展，而社会权利的建立是在20世纪中后期的现代福利国家完成的。在一些国家或地区，与公民三种权利实现相伴随的，是市场经济发展繁荣、现代国家制度演化进步、社会福利制度建立健全，由此，贫富差距、社会不公等问题得到缓解或遏制，社会文明与和谐达到很高水平。20世纪 70年代以来的福利国家调整中，社会公平在市场经济、政治民主、福利国家三足鼎立的格局中获得基本保障。

分配性危机是一个信号

因此，所谓社会公平，是包含民事权利实现即经济自由、政治权利实现即政治民主、社会权利实现即社会福利公平等在内的整体性公平，三者缺一不可；而实现社会公平的过程，就是在公民与国家持续互构中实现公民经济、政治、社会等权利的过程。反之，如果出现普遍的社会不公，那么意味着公民部分权利或所有种类的权利未真正实现，公民与国家可能陷入不对称互构困局。不对称建构不仅表现为分配危机，而且与生俱来带有认同、合法性、渗透等多重危机，可能导致结构瓦解等严重政治后果。

近来，一些国际知名公共经济学家以其他方式表达了相似的理论逻辑。美国经济学家维托·坦齐(曾任国际公共财政协会会长)、德国经济学家舒克内希特(曾任欧洲中央银行财政政策部首席经济学家)在《20世纪的公共支出》一书中，以体育竞赛规则比喻财政体制，指出：规则的目的是减少参与者所面临的不确定性、搭建起公平竞技的舞台，但不决定比赛结果。变革财政政策的目的“应该是改善决策过程而不是决定由这些政策所带来的结果”。质言之，对于一般竞技游戏来说，游戏规则是竞赛参与者共同制订的，游戏规则的变革也必须由参与者共同决定，而公平潜伏于游戏规则之建构过程。因此，对于一个发展中的社会而言，解决分配性危机的关键在于实现公民各项权利，在公民与国家相互建构中搭建市场经济、政治民主、福利国家三足鼎立的平台。

针对正处于现代国家建设过程中的国家，关于五种危机，罗斯金曾经警告说：“很少有国家能够有幸每次只面对其中的一个危机，并有足够的时间等待下一次危机的到来。”分配性危机的出现，可能是在发出一个信号，让我们有机会反思公民与国家的互构问题。也许，清除公民与国家间的种种非对称互构因素，恰是一副一劳永逸地化解全部危机的良方。

(作者为上海师范大学法政学院副教授)

2008年04月01日12:02 南风窗 王礼鑫

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