郑功成：社保体制改革大棋局启动战略思维

　字体小大时间：2015-01-17来源：中国社保网编辑：社保网-夏宇

【导读】:郑功成：社保体制改革大棋局启动战略思维

编者按11月1日，由200多位学者参与研究的《中国社会保障改革与发展战略——理念、目标与行动方案》与养老保障、医疗保障、社会救助发展战略三个分报告公开发布。该报告提出了我国社会保障改革与发展三个阶段的实施步骤，以达到2049年建成中国特色社会主义福利社会的总体目标。从理论上为国家构建覆盖城乡居民的社会保障体系及未来发展提供了战略蓝图。为此，本报特专访项目负责人、中国人民大学郑功成教授。

记者：现在大家都在讨论全球金融海啸对中国经济的影响，而我们知道，经济遭遇困难时，一个完善的社会保障体系是避免社会因经济增速放缓产生社会危机或社会大动荡的安全阀。您对当前我国发展过程中社会保障体系的战略思路是怎样考虑的？

郑功成：早在金融海啸发生前，我们已经意识到，经历了30年的高增长后，中国必须从单纯强调经济增长，向经济社会全面协调、健康、持续发展为特征的科学发展转变；从不同群体或阶层利益分割，向城乡居民普遍受惠转变；从共同贫穷并经历追求部分人先富起来，向全体国民迈向共建共享的共同富裕转变；从解决低层次温饱问题为目标，向民生问题全面升级并要求获得全面改善转变；从充满风险的出口依赖型社会向稳定的内需驱动型社会转变；从单纯引进向日益全面地融入世界开放体系转变；从依靠低劳工成本竞争向依靠劳动者素质提升和技术创新并持续提升国家竞争力转变。

从全局与长远发展来看，我国社会保障制度建设需要有一个全局的战略思路：

需要加快弥补制度缺失，构建健全无漏的社会保障体系并促使其完备化。当务之急是建立以“二免除一解除”为支柱的覆盖城乡居民的基本保障体系，即通过建立综合型社会救助制度来免除国民因生活困难而难以摆脱的生存危机，通过建立覆盖全民的医疗保障体系来免除国民因“看病贵、看病难”而产生的疾病医疗恐惧，通过构建多元化的养老保险制度来解除国民的养老后顾之忧。

需要尽快推进社会保障制度定型、稳定，并实现可持续发展。在努力优化制度安排的同时，需要加快立法步伐，促使各项社会保障制度走向定型、稳定与可持续发展；中国特色的社会保障制度不仅是国家发展的重要目标追求，也是推进经济结构调整、促进消费、拉动内需，进而推动整个经济社会持续发展的重要力量。

不断提高社会保障制度的公平性，最终促使这一制度公平地覆盖到全体国民。需要从不断缩小这一制度在城乡之间、地区之间、群体之间的差距与不公平性入手，用是否公平和是否有利于缩小不公平作为评估现行制度及其发展的标尺，逐渐消除制度安排中的歧视与排斥现象，最终确立全体国民的平等福利权，实现全体国民都能够公平享有社会保障的发展目标。

不断提升社会保障制度的保障水平，最终目标是迈向中国特色社会主义福利社会。

记者：在我国现阶段的社会保障体制中，建国以来计划体制下的历史遗留包袱与转型过程中出现的新问题淤积在一起，您认为其中最根本的病因在哪里？

郑功成：我国社会保障体制存在的主要问题，是对社会保障的功能及其与经济社会发展的关系缺乏全面认识，实践中往往将其看成是一种只有投入不见产出的负担，其实社会保障是一种特别重要的政治投资、社会投资、经济投资及文化道德投资，在现阶段构建和谐社会和经济发展处于新变革的时期更是如此。同时，社会保障体制亦需要深化改革，目前是行政主导同时替代或者部分替代了立法机关与司法机关的作用，决策、监督与实施通常混为一体，立法机关还未能发挥应有作用，司法机关在社会保障制度中基本缺位。在政府内部，通常是管办合一，部门之间缺乏有效协调，职责缺位与越位现象并存，条条分割现象严重，制度运行效率较低。

因此，我国社会保障体制改革深化的目标，就是要有序优化并实现社会保障决策体制、监管体制与实施机制的分离，实现决策机关、管理机关与实施机构各归其位、各负其责、相互配合、相互制衡。当然，这种变革不可能一步到位，但国家必须有计划地稳妥推进。

记者：在这个变革的过程中，政府充当怎样的角色？从以往的经历看，我们的社保体制改革往往游走于“政府包办”和“完全市场”之间的尴尬境地。

郑功成：社会保障体制的建立确实需要着重处理好政府与市场的关系。

政府对社会保障最重要的责任是财政与监管，同时还必须推动立法并进行宏观调控。在分税制条件下，除军人保障应当由中央负责外，社会救助宜由中央与地方分担财政责任；基本养老保险应由中央财政承担主要补贴责任，地方分担相应的财政责任；基本医疗保险应由统筹地区财政承担补贴责任，但中央的公共卫生资源依然要向地方分配；对社会福利，中央财政宜承担最基本的福利项目如基础教育补贴等，适当分担公共住房补贴等，地方财政应扶持发展各种社会化福利项目。在监督管理方面，主要包括日常监督与财务监督，目前急需明确的是部门之间的某些模糊边界，同时强化主管部门职责，强力推进行政问责制。

同时，政府应当从公众利益代言人的角度出发，推动社会保障立法，并承担起社会保障宏观调控的责任，包括制定社会保障发展规划，用财政税收手段等充分调动社会资源；调整社会保障制度内不同项目之间的关系；合理规划和调配社会保障服务资源，提高社会保障服务的可及性和可得性等。

记者：前一段时期，有观点指出我国不可能建立西方国家普惠型的社保体系。在您看来，怎么做到既不翻版他国模式，又要吸收好的社保经验？

郑功成：建立社保制度，最忌讳的就是不能任由社会保障滞后发展或者超前发展。我国在上世纪90年代中期加快经济体制改革步伐时，曾因未能同步推进社会保障制度建设，出现过数以百万计的退休人员不能按时足额领到养老金、失业及下岗人员没有生活保障、城镇困难群体不能获得相应社会援助等现象，结果造成国民危机感倍增，不仅损害了社会保障制度的信誉和政府的信用，也将国民经济带到了危险边缘。直到1998年中央政府开始强化“两个确保、三条保障线”，并在近十年间努力推进社会保障制度建设，严峻的局面才得到扭转。这是应当汲取的教训。同样，我国计划经济时代在极度落后的条件下，追求完全由国家负责的“生老病死有保障”，就属于过于超前，结果因缺乏激励功能而滋生懒惰现象，经济发展停滞，社会保障也难以为继。

因此，社会保障制度只有与时代发展同步，才能获得持续、健康的发展。我们现在需要建立的就是符合国情的中国模式社会保障制度。在建设过程中，重点在完善制度设计，关键在改进制度运行机制。

记者：10月14日，发改委就深化医改公开征求意见，此后，中国青年报社会调查中心联合新浪网进行了一项名为“你怎么看待新医改方案”的调查(2106人参与)，有40.8%的人表示对医改新方案实施效果不乐观。您牵头的“中国社会保障发展战略研究项目”提出，优化社会保障制度关键在于优化社会救助、医疗保障与养老保障三大基本保障制度。其中，解除疾病恐惧是你们研究的支柱性制度之一。您怎样设计未来的医疗保障制度，以解决老百姓“有什么别有病”的恐惧心理？

郑功成：由于区域发展不平衡，从当前“三险一助”的基本医疗保障体系出发，迈向统一的国民健康保险制度，只能走渐进发展之路。

构建合理的医疗保障制度体系，包括基本医疗保障制度体系的整合和多层次医疗保障体系的构建两个方面。基本医疗保障制度体系整合的发展方向是，从当前基本医疗保障体系中不合理的户籍标准、行业部门标准、就业标准交叉并存的局面，迈向以仅就业标准区别劳动者和居民，并最终过渡到一元的制度安排。推动制度整合的方法是，在优先建立三大医疗保险体系标准一致的管理运行机制的基础上，不断缩小各医疗保险制度在费率标准、待遇水平上的差距，进而适时地推动相关医疗保险项目的统一管理和基金统筹，最终实现制度的整合。构建多层次的医疗保障体系，需要在不断改革和完善医疗保险为主的基本医疗保障的同时，鼓励用人单位积极发展补充医疗保险，切实推动商业健康保险和商业性医疗服务的发展，加大医疗救助的力度，提供最后的保障防线。

建立高效的医疗保障管理运行机制，需要推动医疗费用支付机制的改革，建立有效的第三方购买机制，激励医疗服务提供者提高服务效率和质量。在推动医疗保障制度建设的同时，还必须着眼于提高整个医疗卫生体系的效率，同步推进医疗卫生事业管理体制、公共卫生体系、医疗服务提供体系和药品生产及流通体系的改革，做好相关配套工作。

医疗卫生事业管理体制的改革要加强卫生体制改革的统筹与规划，协调不同部门的行动；完善财政分权和转移支付制度，协调医疗卫生事业管理方面中央与地方政府的行动；加强统一的经办机构建设，提高医疗保险的管理运行水平。公共卫生体系要合理进行区域卫生规划，加大对落后地区的卫生资源配置投入，提高卫生服务的资源可得性；分类优化公共卫生服务的提供方式；针对疾病模式的改变，大力发展慢性非传染病的防治工作。

医疗服务提供体系的改革要深化公立医院“管办分离”的改革，完善医院法人治理结构；引入民营资本、社会力量进入医疗服务市场领域，强化竞争；优化医疗服务机构的专业分工结构和区域分布结构。