养老金双轨制痼疾由来已久 改革应同步推进

提要：公务员和事业单位人员养老金与普通企业职工相比，差距正在越拉越大，其中，公务员的高额养老金比事业单位人员更加不合理。因此，在当前国家财政出现困难的时候，养老保险制度改革的确应该先动公务员或者公务员和事业单位一起动，才更加公正合理。

在热议事业单位养老保险制度改革方案的民众当中，许多人都认为在国家财政负担不堪重负的情况下，不但事业单位养老保险制度要改，公务员的养老保险制度也应同步改革，公务员应该和全体民众一同来分担国家的困难。那么，公务员的养老保险有没有改革的空间呢？要搞清楚这个问题，首先要了解我国针对机关、事业单位和企业的养老金计算标准究竟是怎样的。为此记者专程采访了有多年相关工作经验的童女士。

养老金双轨制痼疾由来已久

童女士对记者表示，在过去的计划经济时期，我国机关、企业、事业单位的工资制度曾经在很长一段时间里是统一的，都是按照工龄长短和在职时的工资高低为主要计算标准。直到1993年我国引入了养老保险制度，为了顾及1993年以前已退休(称“老人”)和已参加工作的职工(称“中人”)利益，当时明确表示改革要遵循“老人老办法、新人新办法、中人补齐”的原则，不区分机关、事业和企业工作人员。但由于改革遇到了较大的阻力，因此到1995年，最终机关和事业单位养老金没能纳入社保体系，而继续由财政负担。这就造成了养老金的双轨制。

童女士以上海的情况为例，目前上海事业单位人员的养老金结构包括基本养老金和各项补贴福利。基本养老金是以退休前最后一个月的工资为基数，然后根据工龄乘以一个系数，如35年以上工龄的以90％计算，15-20年工龄的以70％计算，而这个基数主要由级别工资、岗位工资、绩效工资、医疗津贴、生活津贴、上海地方政府岗位津贴等等组成。从1992年上海实行公积金制度后，每月还有固定的房贴以及物价补贴等，这些不算在基本养老金中，退休后依然可以全额发放。此外，童女士特别指出，“从1993年到1995年这几年上海事业单位人员也和企业职工一样缴纳了个人养老金，这部分养老金也按照工龄长短，按一定比例折算到基本养老金中去了，最低1％，最高工龄超过35年的则是7％”。

事实上，各地区各单位可以根据实际情况，在国家统一规定的固定工资外自行确定比较灵活的津贴工资，同时还可以规定一些其他的各种补贴。到今天，这些工资外收入已经千差万别，而且很不透明，因此很难确定事业单位人员退休后的养老金究竟有多高。但有一点可以肯定，大部分科教文卫系统的事业编制工作人员，一般按时退休都会有超过30年的工龄，再加上个人缴纳养老金的补贴，以及其他全额的补贴和福利，因此大部分事业单位工作人员退休后的养老金替代率(养老金/在职收入)都可以达到90％。

机关公务员的养老金计算标准则和事业单位基本相同，只不过工资结构和事业单位略有不同，包括级别工资、工龄工资、职务工资、地方政府岗位津贴、医疗津贴、通信补贴、交通补贴等等，也就是说公务员内部的收入也有明显的部门差和地区差，无法一概而论。

“不过2007年开始实行‘阳光工资’改革，想把公务员的所有收入公开化、透明化。实际上就是把公务员以前除基本工资工资以外的收入(如补贴、津贴之类)都纳入到工资范畴内统一核算。这样做的初衷是好的，但结果是造成公务员的工资基数反而快速上涨，使其养老金也跟着往上蹿，到现在公务员工资和事业单位职工工资的差距也已经拉开很大了。”童女士这样分析。

另一方面，目前企业退休职工都属于“中人”，其养老金包括基本养老金、过渡性养老金和个人账户养老金。按照这个办法计算，目前大部分企业退休职工的养老金替代率都只有30％。

换句话说，即便退休之前，一个在企业工作和一个在机关工作的人收入完全一样，退休之后收入也将相差3倍；何况大部分人退休前并没有达到公务员的收入水平。

企业高工不如机关司机

人保部资料显示，企业与机关、事业单位退休干部职工退休金比较，三者在1990年时分别是1607元、1715元、1771元，到2005年时分别为8565元、17633元、16147元；这16年间，机关、事业单位的退休金年均增长13.07％和11.48％，但是，同期企业退休职工的收入年均增长仅有6.92％。而据全国人大常委会法制工作委员会行政法室提供的资料显示，到2006年底，全国平均水平机关事业单位退休人员高出企业2倍多，而随着“阳光工资”的逐渐到位，差距还将进一步扩大。
《南方周末》的报道也印证了这个观点：2007年上海某位享受国务院特殊津贴的企业高工，月退休金2006元，某民主党派机关一个普通司机退休金为2550元。华南某市部分企业副高职称的退休专家养老金约为930元，仅仅相当于当地机关事业单位清洁工工资的一半。

为什么改革十多年之后，差距反而拉大了呢？说到底还是双轨制惹的祸，企业职工的社保养老金走市场化道路，个人缴多少获得多少，而机关事业单位的养老金则躺在了财政的身上，结果导致两者养老金替代率相差甚远。更重要的是，其增速也相差越来越大。从1995年起，企业退休人员的养老金调整按上年度职工平均工资增长率的40％—60％调整，而机关事业单位退休人员的养老金则按同级在职职工工资增长率的90％调整。而公务员退休金的增加还受益于1993年和2006年两次工资改革，特别是2006年“工资套改”主要体现在工龄和职务上：工龄越长，职务越大，则涨幅越大，退休工资也按照这个涨幅得到了较大的提高。这就人为地拉大双轨制的差距。

公务员养老制度也应同步改革

经过以上分析，我们已经非常清晰地看到：公务员和事业单位人员养老金与普通企业职工相比，差距正在越拉越大，其中，公务员的高额养老金比事业单位人员更加不合理。因此，在当前国家财政出现困难的时候，养老保险制度改革的确应该先动公务员或者公务员和事业单位一起动，才更加公正合理。

温总理在接受媒体采访时多次指出：推动社会公平正义是政府的良心，是社会主义国家制度的首要价值。因此在公平这面大旗之下不应该有特殊利益群体，养老保险体系改革应该是“全国一盘棋”，没有身份的差异，无论你是公务员还是事业单位人员，抑或是企业员工、自由职业者，各人承担相同的自缴比例，到期享受一样的社会养老标准。因此公务员群体也应该接受改革大潮的洗礼，而不应该只是作壁上观。

也有一种观点认为，当前事业单位人数是公务员的4.3倍，从财政支出的总量上看，事业单位养老金才是当前的主要矛盾。诚然，事业单位养老保险体制的问题比较严重，但不代表公务员养老保险体制就没有问题，不需要改，两者同步改革并不矛盾。更何况从绝对之上看，近一千万人的公务员群体同样是一个庞大的数字，如此众多的公务员享受的养老金待遇仍然远远高于企业职工，国家财政仍然需要把大量纳税人的钱拿去保障他们的养老。

再说就个体而言，既然公务员是整个社会当中养老金资源分配最多的，那么他们就应该率先下调。就好比企业经营效益不好了，企业管理层和普通工人都应该减薪，甚至管理层应该带头减薪，而不能只减工人，不减厂长、经理。尤其在当前金融危机席卷全球，国家财政相当困难的大背景下，公务员难道不应该首当其冲，率先为国家减负作出贡献吗？

话说回来，由简入奢易，由奢入简难。对机关和事业单位的工作人员来说，近两年物价飞涨，养老金不增加也就算了，反倒要降低，感情上的确很难接受。对此，童女士的看法是，1993年养老金制度改革时，没有能够毕其功于一役，留下了机关和事业单位这个“烂尾巴”，如今公务员和事业单位养老金与企业养老金两条线并行走了15年，差距极大，如果强行直接并轨，那自然会激起许多矛盾，反而会影响社会稳定，不利于安定人心。因此她认为机关事业单位养老金制度应该改革，但发到每个人手上的养老金数额不应大幅降低。具体的办法就是建立职业年金制度，即通过职业年金来弥补国家基本养老金的缺口，从而维持其原有退休待遇水平，不影响其退休生活。这样推进改革所引发的矛盾就会减少很多。

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