社保基金监管迈出了重要一步

1月6日，中国政府网对外公布了《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》（以下简称“《意见》”）。从2010年起，企业职工养老、城镇职工医疗，失业、工伤、生育等五项社会保险基金，将分别纳入年度预算编制范围。

“通过该规定，社保基金的规范管理往前迈进了一步。”中央财经大学社保研究中心主任储福灵对本报记者说。

社保资金数据是巨大的。据权威部门统计，2008年我国五项社会保险基金收入合计13696亿元，基金支出合计9925亿元，这意味着社保基金收支规模已突破2.3万亿。

采访中多位专家都指出，通过将社保基金纳入预算，加强全国人大对预算的监督，并严格相关资金审计，将有利于提高基金透明度和使用效率。

三大预算将鼎足而立

新出台的《意见》，对五项社保基金预算编制范围给予明确，每一险种预算都包括收入和支出预算两部分。

比如拿企业职工基本养老保险基金预算来说，基金收入包括基本养老保险费收入、利息收入、财政补贴收入、转移收入、上级补助收入、下级上解收入等；基金支出则包括基本养老金支出、医疗补助金支出、丧葬抚恤补助支出、转移支出、补助下级支出、上解上级支出等。

分析该《意见》可看到，此次纳入预算的养老、医疗保险基金，还仅限于企业职工基本养老保险基金和城镇职工基本医疗保险，农村社会养老保险等险种，并不包含在内。

然而储福灵表示，今后这些险种也将逐渐纳入，正如意见中提到“其他社会保险基金，条件成熟时，也应尽快纳入社保基金预算管理”。

《意见》同时明确了预算编制的基本单位，即以“现行社保基金统筹地区”为单位展开。与此相关的是，目前我国大大小小还存在2000多个统筹单位，其中多数是县统筹。

除编制单位外，编制的流程和审批程序也做了规范。意见规定，统筹地区社保基金预算草案由社会保险经办机构编制，经本级人力资源社会保障部门审核汇总，财政部门审核后，联合报本级人民政府审批；社会保险费由税务机关征收的，社保基金收入预算草案由社保经办机构会同税务机关编制。

这些草案编制后，还要报上一级主管部门，各省汇总后，报财政部和人力资源社会保障部。在此基础上，由人社部形成全国社保基金预算草案，并经财政部审核后，联合向国务院报告。

值得一提的是，意见指出“待条件成熟时，该预算草案，还将由国务院适时向全国人大报告”。

对此中央财经大学税务学院副院长刘桓曾指出，虽然社保基金纳入政府预算，并不会影响社保基金日常管理模式，但由于有《预算法》的保护，多了人大审议的程序，也会有更严格的审计，当地官员想要进行挪用或贪污等腐败行为，所冒风险就会比现在大得多，从而基金就会更为安全。

此外，《意见》也提出了一些基本原则，以保证预算严肃性。严肃性之一在于“专项基金，专款专用”，基金的收支内容、标准和范围，都将按照既定的法律程序，不得挤占或挪用。

严肃性之二在于预算相对独立，《意见》指出，在国家预算体系中，社会保险基金预算实行单独编报，与公共财政预算和国有资本经营预算相对独立，同时有机衔接。

为保证各级政府社保基金使用的充分性，《意见》特别强调，社会保险基金不能用于平衡公共财政预算，但反之，并不排斥公共财政预算用以补助社会保险基金。

上海社保案后的产物

值得一提的是，试行社保基金预算文件的出台，正处于我国社保政策的密集推进期。在金融危机后重建社保体系提振消费的过程中，国家加入了对医保、养老保险等社保领域财政投入。不久前，包括职工养老保险转移接续等重要新政策也相继出台。

储福灵指出，下一步，社保领域相关政策还将陆续出台。

提到此次政策出台的背景，储表示，社保基金预算在我国并非新东西，之前国家的《预算法》及相关社保基金管理规定中，也部分提到社保基金预算的相关方面，在各地也有一些具体的运作。

“但在实际运作中，由于缺乏明确文件和细则规定，一些地方出现了不太规范的情况，各地执行标准及情况也不太一样，而此次的文件正意图梳理解决这些问题”。

中国人民大学公共管理学院教授李珍也表示，自从上海社保案之后，政府出台了多项政策，所以迄今基金的完整性还比较好，但使用上仍存在很多不规范之处，正有待通过严格的预算管理制度，来规范收支。

对于规范社保基金预算制度，政府和专家也达成了共识。在去年12月9日国务院召开的常务会议讨论该《意见》时就明确提出，规范的社保基金预算制度，将有利于推动基金管理的透明化，提高基金保障能力。（出处：21世纪经济报道2010-1-7）

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