“十二五”期间社会保障发展的基本思路

在养老保障方面，将城镇职工基本养老保险统账结合中的社会统筹部分与个人账户部分分解并发展为普惠式的国民养老金与差别性的职业养老金，这一设想的可操作性很强；在医疗保障方面，以劳动者为核心，加快推动新农合与城镇居民医保的衔接与统一；在社会救助方面，应将城乡低保制度发展为基本生活保障制度；在社会福利方面，应加快推进建立适度普惠型的社会福利制度。

从现在开始到２０２０年，是中国社会保障制度走向定型、稳定发展的重要时期，“十二五”尤为关键。这是因为经过多年的制度建设，特别是“十五”、“十一五”期间的加速发展，社会保障体系基本框架已经初步建立，但制度还不稳定，还不完善，存在着一系列深层次的矛盾和问题。抓住“十二五”的重要战略机遇期，对现行社会保障制度进行优化设计，为长远发展打下更好的基础，显得重要和紧迫。

建立基础养老金和职业养老金相结合的养老保障模式

十四届三中全会确立了基本养老保险社会统筹和个人账户相结合的模式，意图是吸收现收现付制的互助共济和个人缴费正向激励的优点，应该说是一种很好的制度创新。但由于指导思想不够明确，加上未能有效解决新旧制度过渡成本问题，新制度在运行中出现了不少的困难，未来发展存在着较大的不确定性。近年来参照社会统筹和个人账户相结合模式推进的事业单位养老保险制度改革在多数地方也遇到了很大的阻力。

在此情况下，理论界逐步形成一种认识，即将城镇职工基本养老保险统账结合中的社会统筹部分与个人账户部分分解并发展为普惠式的国民养老金与差别性的职业养老金。从实践看，这一设想的可操作性很强，其好处是不仅能够与机关事业单位养老保险制度相衔接，而且可以减轻改革阻力。尤其要指出的是，目前正在全国广泛试点的新型农村社会养老保险所采取的基础养老金和个人账户养老金相结合的制度模式也是与之相适应的。因此可以设想，在各方面条件成熟的情况下，对全体国民建立一个全国大致相同的基础养老金制度，在国民达到法定退休年龄等相关条件时，为其提供一个替代率大致平衡、待遇水平达到基本生活保障线之上的基础养老金，这主要体现公平原则；对不同群体建立有差别的职业养老金，这主要体现效率原则。

为实现上述目标模式，建议决策层在“十二五”期间下决心解决老职工养老金历史欠债问题。关于这一问题，理论界早已经达成共识，即应该划转部分国有资产偿还养老金隐性债务，但由于各方面因素的制约，这一方案迟迟没有落实。２００９年国务院决定在境内股市实施划拨部分国有股交由社保基金转持，基本方向是对的，但相对于庞大的债务规模，政策的力度还较小。随着中国经济中长期风险的加大，建议利用“十二五”时期宏观环境还比较宽松的时机一次性解决相关问题，晚解决不如早解决，如果拖到“十二五”之后可能比较被动。同时，需要及早应对人口老龄化对养老金制度造成的系统性风险。“十二五”期间要果断出台延长退休年龄的一揽子计划和政策，同时加强舆论引导，应当向公众说明，延长退休年龄并非是“一刀两断”，而是通过二三十年甚至更长时间的“小步慢走”的方式将现在明显不合理的退休年龄平滑过渡到适当的区间。

建立更简单、更灵活的医疗保障制度

目前城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗和城乡医疗救助分别从制度上覆盖了城镇从业人口、城镇非从业人口、农村居民和城乡困难人群，但难以适应工业化、城市化、人员身份快速变化的需要，有必要进行整合。根据制度的发展趋势，“十二五”期间应加快推动新农合与城镇居民医保的衔接与统一。我国有些地区已经将新农合与城镇居民医保合并，在一些发达地区，也有将三项制度合并起来运行的，还有一些地方将新农合与城镇居民医保合并后，没有规定一个统一的制度模式，而是适应不同层次的需求，设计了不同缴费水平和补偿水平的模式供城乡居民选择，这种模式维护了制度的统一，又兼顾了不同的需求，应该代表着基本医疗保险制度的发展方向。至于医疗救助制度，由于其本身十分复杂，现在又与基本医疗保障制度归属不同的部门管理，进一步加剧了管理的难度，笔者建议将医疗救助的功能逐步整合进各项基本医疗保障制度中，降低管理成本。

医疗保险中比较难处理的是几个制度中个人账户的处理，按照制度设计的预期目标，医疗保险个人账户具有强制储蓄、患者自我约束、改善医疗市场供求关系等积极作用，但在实际运行中也存在管理成本高、监管难度大、部分患者账户不够用、基金整体抗风险能力降低等问题。目前主流认识是取消个人账户，即使不能完全取消，个人账户也应进行结构性调整。从国际情况看，一些采取社会医疗保险方式筹资的国家是以家庭为单位参保，即家庭中有收入的劳动者参加基本医疗保险后，其他无收入的家庭成员可以享受相应的医疗保险待遇。中国计划经济时期的劳保医疗也是以劳动者为核心，待遇惠及劳动者家属，这种模式比较能够适应工业化阶段社会各类成员的就业特点和收入特点，是中国将来建立统一医疗保障制度的一种目标模式。尽管“十二五”期间在这方面还不能有实质性的进展，但应该进行改革探索和前瞻性的制度设计。

【出处：中国经济时报】

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