瑞典：“福利国家橱窗”改革的启示

瑞典在上世纪60年代构建起世界上最慷慨也最发达的普享型养老金体系，被誉为“福利国家的橱窗”。在上世纪90年代为应对养老金财务危机而出现的世界养老保险制度改革浪潮中，瑞典养老金制度的数次调整都取得了成功，其成功之道在于一以贯之地坚持了兼顾公平与效率的制度设计理念

1913年，瑞典在世界上率先建立起覆盖全民的普遍的养老金制度，而后在福利国家发展中一直居于领先地位，通过实施一系列卓有成效的养老金计划，在上世纪60年代构建起世界上最慷慨也最发达的普享型养老金体系，被誉为“福利国家的橱窗”。

同样引人注目的是，在上世纪90年代为应对养老金财务危机而出现的世界养老保险制度改革浪潮中，瑞典创造性地实施了名义账户制度，取得比较好的效果，成为养老金改革比较成功的国家之一。总体来看，瑞典养老金制度的数次调整都取得了成功，不得不说是一个奇迹。

瑞典养老金制度改革的成功之道，在于一以贯之地坚持了兼顾公平与效率的制度设计理念。比如，1946年建立普遍的、与收入无关的统一标准的国家基础养老金制度；1950年实行养老金指数化，使养老金增长盯住物价，就是基于之前按保险原则建立的养老金制度受益者少，和长期通货膨胀导致养老待遇过低等问题而提出的，是致力于促进公平的举措。1959年，在统一标准的国家基本养老金之外建立收入关联型补充养老金，完全由雇主缴费，一方面着眼于鼓励就业，另一方面力图提高养老金水平，将制度目标由提供足够救济转向维持工人退休前的生活水准，是公平与效率兼具的目标。这种努力取得成效：瑞典在二战后进入黄金发展期；到上世纪80年代早期，瑞典老年贫困率减低到2.7%，而同期美国是16.1%，德国是15.4%，英国是37%。

进入上世纪90年代，在人口老龄化和经济增长低迷的双重压力下，瑞典开始改变过于慷慨的的基金回报率。1998年进一步规定，雇员和雇主的合计缴费为工资的18.5%，其中16%进入名义账户制度，用于现收现付地支付当年养老金；2.5%进入个人积累制账户，用于个人风险投资，个人自负盈亏。这就使得养老金收入和缴费紧紧地联系在一起。

实践表明，瑞典的养老金改革是比较成功的。改革后，瑞典政府财政状况好转，企业经营成本降低。1995至2000年，瑞典年均增长率达到3%，同期瑞典企业经营成本比德国低30%，比美国低20%，比英国低15%。

目前，瑞典不仅仍然是世界上养老金制度最慷慨的国家之一，而且也恢复了经济的竞争力和增长速度，近年来其国家竞争力排名一直保持在世界前三名的水平。瑞典经验表明，公平的养老金制度通过促进社会稳定、解除后顾之忧让人们能够更加大胆地进行创新、创造，进而促进社会活力；在养老金领域，公平与效率两大目标可以并行不悖。

坚持福利增长与经济发展水平相适应是瑞典养老金制度成功的第二个要素。在上世纪60年代之前，瑞典人均GDP已经位居世界前列，因而有条件为国民提供“最慷慨”的养老金待遇。而进入70年代后，第一次石油危机对各国经济造成冲击，瑞典经济增长速度减缓，为了避免陷入高保障—高税收—经济增长乏力—财政赤字增加的恶性循环，从80年代初，瑞典就开始了压缩公共养老金支出的努力。

在经济发展速度趋缓并预见到当时日趋膨胀的养老金计划在未来有可能出现财务危机的情况下，在90年代中后期又进行了力度比较大的改革，使得养老金制度与就业和经济发展趋势相联系，适当降低收入替代率。

在制度改革前进行充分调研论证能够最大限度地减少盲目性，是瑞典养老金制度改革的重要经验。瑞典制定公共政策的一个显著特征是，在政策制定前成立专门委员会，委员会一般由所有相关利益集团的代表组成，负责对政策选择进行评估。在评估过程中，要就此问题咨询相关的主要专家，并进行广泛的调研，调研过程也是征集民意、谋求共识的过程。

缩减养老金待遇的改革是一件极难推进而且容易引起社会动荡的改革。瑞典在政策出台前充分调研论证的机制，使得政策容易体现出社会共识，避免了利益受损者对政策的激烈抵制，提高了制度运行的效率和效果。

精巧妥帖的制度设计与多方面保障老年生活是瑞典养老金制度变革的重要取向。首先，围绕老年收入保障建立多层次计划。目前，瑞典养老金的第一层次是最低养老保障金，保障无收入或低收入老年人的生活；第二层次是名义账户制度，提供至少60%的收入替代率；第三层次是半强制性的职业年金，目前已经覆盖80%的职业人口，替代率约为10％至15%。多层次的养老金计划，使得瑞典在缩减公共养老金支出规模的同时，并没有降低老年人的收入。

其次，围绕增强名义账户制度的可持续性，2000年通过了《国民养老基金法案》，拓宽了养老金缓冲基金的投资范围；2001年引入财务自动平衡机制，使得名义账户制能根据预期寿命的长短、工资和物价水平的波动自求平衡，为制度的财政可持续性奠定基础。

第三，围绕老年护理需求，建立“家庭扶助计划”，发展为老服务，提高老年人的生活质量。还应注意的是，虽然瑞典养老金改革着眼于缩减公共养老金支出，强调个人责任，但政府并没有推卸责任。比如，第一层次最低养老保障金靠一般税收融资；当名义账户制度参保人由于疾病、看护儿童、接受教育或服兵役等原因无法获取正常工资收入时，由中央财政差额或足额为个人提供缴费补偿，计入名义个人账户。2007年，中央政府的缴费补偿额合计为272亿克朗，大约相当于当年整个制度养老金缴费收入的11%，可以看出政府承担的缴费补偿责任是相当高的。上述措施，使得瑞典能够在提高养老金制度效率的同时更好地保障老年人的生活。

瑞典养老金制度改革带有浓厚的自身特色，其具体的制度内容可能很难直接移植到其他国家，但它在养老金制度改革中取得的经验，无疑具有借鉴意义。

【出处：法制日报】

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