养老双轨制如何改？

养老保险制度的改革，是一个循序渐进的过程，可以采取新人新办法，老人老办法的方式。

近日，随着2011年全国两会3月初将在京召开，关于城镇企业职工基本养老保险制度与机关事业单位退休人员养老制度并存的“退休金双轨制”，再度成为热点话题。

日前，《人民日报》政治文化部和人民网就老百姓最关注的两会热点问题，联合推出大型网络调查。共有20623人次参与有关“社会保障”的调查，94％的网民认为，企业职工和公务员养老制度实行双轨制非常不合理。企业退休人员比政府机关和事业单位同等资职退休人员的待遇，低了2～3倍。退休待遇双轨制是最大的分配不公，消除养老双轨制，是消除贫富差距的重要措施之一。

《北京科技报》：养老双轨制是如何形成的？

张翼：在上世纪80年代以前的计划经济时代，公务员、事业单位、企业都实行单位养老制。所有退休人员的工资都统一由国家财政负担。改革开放以来，随着计划经济体制向市场经济体制转轨，企业变成自主经营、自负盈亏的单位，其退休职工的养老退休金要由企业支付。

但是，企业的经营有好有坏，效益有高有低，尤其在经历了上世纪90年代国有企业的关停并转风潮之后、伴随下岗职工的急剧增加，退休老职工较多的国有企业，已经无法承担职工的退休金。

于是，为适应市场经济的发展，从90年代后期起，逐步将企业的单位保障制度改革为社会保障制度，实行“收支两条线”，并在随后逐步建立起了现代企业养老保险制度，形成“通胀结合”的养老保险格局，即由企业缴纳的统筹部分占工资总额的20％，个人缴纳的账户部分占8％。而政府机关和事业单位职工的退休金，则仍然由国家财政统一发放。于是，逐步形成了养老双轨制。

《北京科技报》：如今养老双轨制主要表现在哪些方面？网民对养老双轨制改革的呼声为何如此强烈？

张翼：事实上，后单位制时代的养老保险双轨制，仍然难以脱离单位制时期打上的种种烙印。双轨制不仅体现在养老金的发放上，还体现在医疗、住房等福利上。政府机关和事业单位的退休人员不但享有较高的退休金，往往还享有单位优厚的医疗保险，以及在两限房指标方面的福利配置便捷性。

这次，社会舆论对改革养老双轨制的呼声很高，原因主要是计划经济时期，企业单位与政府部门和事业单位都属于国有单位。企业的所有收益都上交国家财政，也都享受国家财政的专项拨款支持。企业职工与管理人员，只要级别一致，所获得的各项报酬也理所当然地一致。但在改革以后，公务员和事业单位职工继续享受有国家财政保障的养老退休金，不但收入稳定，而且逐年提高。而企业职工则是按企业上缴20％、个人上缴8％的比例建设养老基金的。所以养老金的多少直接与缴费额相关。如果企业没有企业年金等，而仅仅有养老保险，则其退休职工的退休金，主要决定于缴费额度。这就出现了企业职工养老退休金普遍低于公务员和事业单位职工。

《北京科技报》：哪些问题阻碍了养老双轨制的改革？

张翼：如果简单将两种养老退休制度合二为一，并不能从根本上解决企业退休职工与公务员和事业单位退休职工养老金差异的问题。因为，养老缴费基数是以工资水平为标准的。目前来看，由于公务员、事业单位职工的学历普遍为本科以上，高于企业单位职工的高中、中专学历，造成在人力资本上两者存在着差异。公务员和事业单位职工的工资普遍比企业职工高。如果不改变以工资水平为养老缴费基数的标准，即使将两种养老制度合二为一，也无法消除养老退休金差异。这就要重新建立一个新的养老缴费标准，但新标准究竟以什么为衡量依据，究竟怎样做到公平高效，这是个复杂的问题。

《北京科技报》：国外的职工养老制度是如何制定的？

张翼：所有国家在建立养老保险制度时，都是逐步扩大受益人群范围的。

比如日本，最早建立的养老金是“恩给制度”，只包括了官员与军人等。1941年建立的《劳动者年金保险法》，以体力劳动者为保障对象。1944 年又制定了《厚生年金保险法》，把养老保险制度扩展到普通工薪人员。而日本的全民养老保险制度是在上世纪60年代末才开始实施的，直到70年代末全民养老保险制度才真正建立起来。

而且，国外的职工养老制度也是由多种类型构成的，都不是一轨制。

还是以日本为例，到现在为止，其养老保险也是由“多种年金”所组成，如有1959 年建立的国家公务员年金、1962 年建立的地方公务员年金、1956 建立的公营企业雇员年金。而在其“厚生年金”中，还有1954 年重建的私营企业雇员年金和1940 年建立的船员年金。这就是说，日本并没有将各个年金统一为一个年金。

美国的养老金制度虽然也历史悠久，但其公务员年金与企业职工年金 也一直同时并存，而且，即使是美国公务员的养老也分为联邦公务员年金与地方各州的公务员年金，难以一轨制。

《北京科技报》：我国应如何解决养老双轨制的问题？

张翼：如果将所有人都纳入养老保险制度改革的范畴，改革的阻力会非常大。所以，养老保险制度的改革，是一个循序渐进的过程，可以采取新人新办法，老人老办法的方式。这样，既激发劳动者工作积极性，又保证养老金发放的公平和可持续性。

【出处：北京科技报】

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