桂世勋：关于改革公务员养老保险制度的再思考

2004年，笔者曾经发表了《改革我国公务员的养老保险制度》(见《人口学刊》2004年第5期)，在介绍我国现行的公务员养老保险制度的基础上, 阐述了该制度存在的主要问题, 探讨了改革我国公务员养老保险制度的总体目标和基本思路。2010年，笔者在发表的《关于改革我国事业单位养老保险制度的思考》(见《华东师范大学学报》2010年第3期)中，又明确提出并从三个方面论证了“事业单位职工养老保险制度改革试点最好与公务员养老保险制度改革试点同步进行”的建议。

鉴于2010年10月《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中再次提出“推动机关事业单位养老保险制度改革”、温家宝总理在今年《政府工作报告》有关2011年的工作中指出要“积极推进机关和事业单位养老保险制度改革”，笔者就当前我国在探索公务员(包括参照公务员法管理的工作人员，下同)养老保险制度改革中有争议或尚未确定的几个问题，发表个人的看法和建议。

一、公务员养老金与企业退休人员养老金待遇差别过大的形成原因

近年来有关公务员及事业单位工作人员退休后领取的养老金与企业职工退休后领取的基本养老金差别过大已形成社会共识。这不仅引起了企业职工及退休人员的不满，使中央下决心连续7年较大幅度提高企业退休人员的基本养老金水平，而且也成为机关和事业单位养老保险制度改革的一个难点。

对于上述差别过大的形成原因，现在人们往往都归于我国企业从上个世纪90年代开始进行了养老保险制度的改革，而机关和事业单位的养老保险制度至今仍未实施改革。笔者认为除了这一根本的制度性原因外，还有一个重要原因是从1993年开始我国各地都先后连续几年较大幅度增加了机关和事业单位工作人员的地方职务津贴，并在计发公务员和事业单位工作人员退休时养老金的基数中占了相当大的比例。这也造成了早退休与晚退休的公务员、事业单位工作人员在养老金待遇的较大差别，并大大增加了现阶段机关和事业单位养老保险制度改革中妥善处理好改革前后退休人员待遇水平平稳衔接的难度。可见，如果我国在上个世纪90年代时机关和事业单位的养老保险制度与企业的养老保险制度同步改革，就不会遇到象现在那么大的困难，而且可以预见机关和事业单位的养老保险制度改革愈推迟，改革的成本将会更大。

二、公务员在基本养老保险的办法上是否应有别于企业和事业单位

在《中华人民共和国社会保险法》的有关基本养老保险中规定，“公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法由国务院规定。”这便给人们留下一个悬念：公务员的养老保险制度改革后，其基本养老保险费的缴纳和基本养老金的计发办法，可以与企业的基本养老保险和事业单位改革后的基本养老保险不一样。

笔者在《改革我国公务员的养老保险制度》中就提出“将目前国家机关公务员的养老保险制度分为基本养老保险与补充养老保险两个层次。其中的基本养老保险与当地城镇企业职工的基本养老保险一样”。在《关于改革我国事业单位养老保险制度的思考》中又指出“我国未来事业单位养老保险制度改革的目标模式应与未来公务员养老保险保险制度改革的目标模式大体相同或完全相同，采取"基本养老金+职业年金"的模式”;“不管是事业单位工作人员还是公务员，基本养老保险费的缴纳办法与基本养老金的计发办法，均应与城镇企业职工的基本养老保险一样，不宜搞"特殊化"，差别在于事业单位和公务员所在单位缴纳的基本养老保险费，不象企业那样由本单位自筹、从税前列支，而是由各级财政负担。”笔者感到这样做不仅能更好地体现公务员与企业、事业单位工作人员在基本养老保险上的社会公平，而且也有利于形成一个规范的养老保险制度，便于劳动者在跨机关、事业、企业单位和跨社会保险统筹地区就业时养老保险关系的接续。

三、改革前后退休的公务员养老保险待遇水平如何平稳衔接

2010年，深圳市政府颁布了《深圳市行政机关聘任制公务员社会养老保障试行办法》，规定“聘任制公务员退休待遇通过参加社会基本养老保险、地方补充养老保险和职业年金制度予以保障。职业年金制度是指聘任制公务员在参加社会基本养老保险、地方补充养老保险的基础上，政府为保障其退休待遇所建立的补充养老保障制度。”“各行政机关将本单位聘任制公务员职业年金缴费列入年度部门预算，按月划缴至聘任制公务员职业年金个人账户。”现在也有些学者主张通过建立由财政全额承担的 “职业年金” 制度，解决机关养老保险制度改革前后退休的公务员在养老保险待遇上的平稳衔接问题。

笔者认为深圳的“试行办法”对探索公务员的养老保险制度改革虽然具有积极意义，但仍未妥善解决公务员中的“中人”(即在养老保险制度改革前参加工作、在改革后退休的人员)在养老保险待遇上的平稳衔接问题。因为深圳市从2010年以来才对招考录用的公务员全部实行聘用制，而把此前已任职的公务员则作为“委任制公务员”，不在该“试行办法”适用范围内。而且他们规定的职业年金全部由财政承担、个人一点不缴费的办法，也不利于减轻政府在公务员养老保险中的负担，不符合补充养老保险发展的方向。为了使公务员养老保险制度改革后退休的人员与改革前退休的人员在养老保险待遇水平上不致于出现很大落差，同时又有利于促进改革后行政机关“职业年金”的发展，笔者建议在明确“基本养老金+职业年金”为我国机关养老保险制度改革的目标模式前提下，应在改革后对公务员中的“中人”采取“基本养老金+职业年金+过渡性退休津贴(或称“过渡性生活补贴”，下同)”的过渡性模式。其中的“过渡性退休津贴”，可考虑按“中人” 退休前若干年(如2年或3年)的月平均工资性收入，乘上本人在机关参加工作至养老保险制度改革开始实施前的年数(即机关养老保险制度改革前担任公务员的年限)，再乘上过渡性退休津贴系数加以确定。如本人曾在企业或事业单位工作过一段时间的，可按照劳动保障部、财政部、人事部、中央编办《关于在机关事业单位与企业之间流动时社会保险关系处理意见的通知》(劳社部发印[2001]13号)精神折算工龄。这样便能逐年减少今后“中人”在退休时计发的过渡性退休津贴金额，从而增强每个公务员从其养老保险制度改革实施起参加“职业年金”的内在动力，通过公务员在职时机关和个人共同缴纳“职业年金”保险费，在退休后领取“职业年金”，来弥补他们在今后退休时减发“过渡性退休津贴”的缺口，使其在退休后领取的“基本养老金+职业年金+过渡性退休津贴”总额不低于比他早退休的同类人员领取的养老金水平。同时引导和鼓励企业发展企业年金、事业单位发展职业年金，逐渐缩小未来企业退休人员、事业单位退休人员与退休公务员在养老保险待遇上的差距。

【出处：人民网】

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