多措并举实现社会保障从制度全覆盖到实际全覆盖

社会保障是现代社会的安全网和减震器，关乎每个社会成员的切身利益，也直接影响到经济社会协调可持续发展和社会公平正义的有效实现。“十二五”规划提出，要坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续方针，加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设，稳步提高保障水平，这是我国着眼于构建社会主义和谐社会和全面建成小康社会的战略性安排。

消除部分群体的制度真空，实现社会保障的公平性和可及性

广覆盖是健全社会保障体系的前提和基础。只有做到全覆盖，社会保障体系的保基本、多层次和可持续才能更加充分地体现，才会更加具有实践意义。严格来说，广覆盖有两层含义，即制度层面的制度全覆盖和实践领域的实际全覆盖，分别体现社会保障的公平性和可及性。社会保障制度改革要正确认识并处理好制度全覆盖和实际全覆盖的关系，制度全覆盖是实际全覆盖的前提和基础，但制度全覆盖并不必然带来实际全覆盖，二者之间可能存在差距，即各项社会保险参保率有可能达不到100%，部分困难群众可能享受不到低保待遇和住房保障待遇。

广覆盖首先要做到制度全覆盖，即让人人享有参加社会保险的机会，人人享有社会救助和住房保障的权利，消除部分群体的制度真空。广覆盖其次要做到实际全覆盖，即提高城乡居民的社会保险参保率，提高社会福利、社会救助和住房保障的覆盖人群比重，让制度覆盖人群能够切实享受到社会保障的普惠。实际全覆盖是社会保障制度广覆盖的实践目标，也是制度全覆盖的落脚点。

特殊群体参保问题是实际全覆盖落实的重点难点

与计划经济时期相比，现行各项社会保障制度在构建理念和制度设计等方面均发生了较大变化，养老保障、医疗保障等制度进行重大调整，失业保障、最低生活保障等制度从无到有，经过不断探索和完善，适应社会主义市场经济的社会保障体系框架初步形成。但是，当前仍有部分城乡居民缺乏相应的养老保险制度安排，城镇居民中主要有劳动年龄段内不能参保或失业的群体、“家属工”和“五七工”、年满60周岁无任何养老保障的弱势老年群体等，农村居民中主要是尚未进行新型农村社会养老保险试点的群体。2011年7月1日起我国启动城镇居民社会养老保险试点，预期于2012年实现全覆盖，新型农村社会养老保险制度已在全国范围逐步试点推开，少数经济发达地区甚至尝试建立城乡居民养老保险制度，这标志着养老保障将从制度上实现全覆盖。我国先后于2003年、2007年分别启动新型农村合作医疗制度和城镇居民基本医疗保险的试点，2010年分别覆盖全国农村居民和全体城镇非从业居民，标志着医疗保障在制度上实现全覆盖。

从发展态势来看，我国很快就能实现社会保障的制度全覆盖，但实现实际全覆盖尚需时日，因此社会保障制度下一步改革和完善的目标方向之一就是，从制度全覆盖到实际全覆盖。当前实现实际全覆盖的重点难点在于，如何提高城镇职工和城乡居民的养老保险参保率，以及解决农民工、被征地农民等特殊群体的参保问题，如何提高城乡最低生活保障制度和住房保障的覆盖率，以让更多的城乡居民有资格、有能力享受到社会保障待遇。

城镇职工养老保险参保率不高的原因是多方面的，困难企业无力参保，个体工商户、灵活就业人员、农民工的参保积极性不高，一方面是由于缴费率过高挫伤了部分适用对象的参保积极性，另一方面是低收入者看重即期收入而忽视远期养老金收入，加上社保经办机构征缴力度有限，致使城镇职工养老保险的参保率远低于政策预期。新型农村社会养老保险目前处于试点推广阶段，由于属自愿参加，从实际反响来看，农村居民的参保意愿也与政策预期有一定差距。城乡居民最低生活保障制度的实际覆盖率不高，主要源于甄选机制不合理，政府根据低保资金的规模来逆向选择低保对象，而不是根据符合条件的低收入群体的实际数量来提供低保待遇，难以体现享受低保待遇以家庭人均收入为条件的制度要求。住房保障同样如此，由于地方政府不愿意为廉租房和公共租赁房的建设提供必要的土地供应与资金投入，导致大量低收入群体和中低收入群体背负沉重的住房压力。

制度规范+待遇流动+投入可持续

当前和今后一段时期，我国社会保障制度改革和完善的政策取向是，坚持制度整合，努力缩小制度待遇差距，着力提高统筹层次，以推动从制度全覆盖到实际全覆盖的合理有序实现。

首先，要加快推进社会保障法制建设，增强社会保障制度的规范性和权威性。社会保障制度关系国家长治久安和社会稳定，世界上大多数国家均以立法形式对其进行强制性安排。我国应抓紧出台社会保障相关立法，使社会保障体系建设步入法制化轨道。考虑到社会保障领域各部分的发展阶段有早有晚，出台法律法规的时序可有先后之分。社会保险方面，《社会保险法》刚刚颁布实施，《失业保险条例》和《工伤保险条例》已经出台，而养老保险和医疗保险目前均以国务院“决定”和“通知”的形式来规范，建议先由国务院尽快制定《养老保险条例》和《医疗保险条例》，内容主要包括覆盖对象、筹资方式、待遇模式和调整机制、基金投资和监管，规定不能太粗放，也不能过于具体。社会福利方面，鉴于人口老龄化态势日益严峻，加快养老服务体系建设与发展迫在眉睫，建议尽快制定《养老服务机构促进法》，对现有与养老服务机构相关的法律法规进行综合提炼，在此基础上出台《养老服务机构管理条例》、《养老服务实施办法》等规章制度。社会救助方面，《城市居民最低生活保障条例》出台已逾12年，建议在全国层面上出台《最低生活保障法》，在此基础上修订《城市居民最低生活保障条例》和制订《农村最低生活保障条例》。

其次，要大力促进城乡社会保障统筹发展，增强社会保障待遇的流动性和便捷性。我国要将城乡社会保障制度作为一个有机整体，进行科学合理地规划设计，包括项目结构、保障水平、筹资模式、管理制度和监管机制等，以有助于城乡社会保障制度的有效衔接。考虑到当前城乡社会保障制度发展不平衡和经济实力有限等条件因素的制约，农村社会保障制度应向制度相对先进、运行相对成熟的城镇社会保障制度靠拢，尽量避免二者在基本构成要素方面的偏差，为将来城乡社会保障制度的一致发展奠定基础。各级政府在增加廉租房和公共租赁房的供应时，应将流动人口纳入保障范围，鉴于短期内解决庞大流动人口的居住问题比较难，建议采取“分类提供、逐步推进”的办法来实现。待时机成熟后，将城市住房保障的覆盖范围扩大到全体流动人口，以真正实现待遇公平。

再次，完善社会保障的公共财政投入机制，增强社会保障的经济支撑能力。一要合理划分中央和地方各级政府的社会保障事权，明确各级政府的社会保障责任。中央政府主要负责全国性社会保障法律法规的制定，制定并实施社会保障事业发展规划，统筹各地社会保障的协调发展，监督各地社会保障事业的财政投入和运行管理。地方政府主要负责本地社会保障事业的执行与实施，保证社会保障制度的财政投入，负责社会保障的日常事务。二要提高各级财政用于社会保障支出的比重，逐步形成与经济发展水平相适应的社会保障待遇调整机制，在保证全体社会成员基本社会保障的同时，努力使人们合理分享经济社会的发展成果。财政投入的重点方向是解决养老金隐性债务和做实个人账户，提高对城镇居民养老保险和新型农村社会养老保险的补贴水平，提高对城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗的补贴水平，提高城乡居民最低生活保障标准，增强对廉租房和公共租赁房建设与运营的财政投入。三要建立和健全社会保障预算，中央政府和省级政府应分别建立社会保障预算，逐步将社会保障支出作为中央财政和省级财政的主要支出项目确定下来，将缴费(税)、财政拨款、社会捐赠、国有资产转让和发行彩票等途径形成的社会保障资金纳入社会保障预算，使社会保障收支活动受到严格的预算监督。

最后，推动社会保障制度调整与改革，增强社会保障制度全覆盖的可持续性。一要健全完善养老保险制度，具体措施包括尽快实行基础养老金全国统筹，建立养老金正常调整机制，继续做实养老金个人账户，稳步推进养老保险关系转续。二要健全完善城乡居民最低生活保障制度，具体措施包括规范全国的低保标准确定机制，建立低保标准的正常增长机制，完善收入调查统计体系。三要健全完善住房保障制度，具体措施包括构建多层次的住房保障体系，加快完善廉租房制度和公共租赁房制度，逐步取消经济适用房，完善住房公积金制度，适度向低收入住房困难家庭倾斜。四是改进社会保险基金的投资管理，具体措施包括投资实行竞标管理，拓宽投资领域，完善投资监管。

【出处：中国经济导报】

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