郑秉文：中国应如何深化改革养老保险制度

欧洲主权债务危机再一次将改革日程摆在各国面前。事实上，在过去的几十年里，世界各国为应对老龄危机和改革福利制度已经做出了极大努力，有些国家甚至还付出了沉重代价。综观欧美国家的社会保障改革经验和教训，未雨绸缪，中国的养老保险制度也应深化改革。

调整制度参数迫在眉睫提高退休年龄首当其冲

众所周知，决定DB型现收现付制度平衡运转的关键是替代率(RR)、缴费率(CR)和赡养率(DR)三个参数。人口老龄化，寿命预期延长意味着赡养率出现变化，要维持制度运转或政府转移支付给予补贴，或调整制度参数恢复自我平衡。调整制度参数就意味着或下调替代率，或上调缴费率，或提高退休年龄来人为调节赡养率。事实上，前两个参数的调整空间已非常小，缴费水平已接近极限，替代率下调意味着降低福利水平，其可操作的“政治空间”也不是很大，调整赡养率是唯一较为可行的出路。

提高退休年龄在各国已成为社保改革进程中一个最常见和最普遍的改革手段，当然失败案例也不鲜见。法国曾因为提高退休年龄而多次引发全国性的示威游行，甚至导致社会骚乱。据不完全统计，在经合组织(OECD)的34个成员国中，至今没有提高退休年龄的只有芬兰、冰岛、墨西哥、荷兰、西班牙、英国6个国家。而没有改革的原因是他们的退休年龄早就已经很高了，其中冰岛1958年至今其法定退休年龄保持在67岁(男性，下同)，其他5国从20世纪40年代至今始终就是65岁。截至2010年底，所有欧洲发达国家的退休年龄都在61岁以上，只有卢森堡等3个国家是60岁，未来计划继续提高退休年龄的国家有11个，包括英国、丹麦等。

在提高退休年龄的改革中，一个值得注意的趋势是女性退休年龄逐渐提高，并不断向男性的退休年龄靠近。另外，法定退休年龄“下调容易上调难”。法国在20世纪80年代曾轻而易举地将退休年龄从65岁下调到60岁，但从1995年开始试图提高退休年龄，10多年改革遇到了前所未有的阻力，代价惨重。

虽然中国基本养老保险制度实行的是社会统筹与个人账户相结合的制度，但由于统筹部分比重较大，且账户部分绝大多数为空账，所以，在分析财务状况时，可将之近似视为现收现付制。在制度参数方面，中国基本养老保险主要存在两个问题。

一是法定退休年龄是目前世界主要国家中最低的，尤其是女性退休年龄，与寿命预期严重脱节。目前，中国职工退休年龄男性为60岁，女性仅为50岁(女干部55岁)，退休年龄尤其是女性退休年龄的提高有很大的空间。此外，提前退休现象普遍，已是不争的事实和公开的秘密。而提前退休的一个重要负激励来自多年来规定的参保人“最低缴费年限15年”，2011年生效的《社会保险法》再次将其以立法形式固定下来。15年最低缴费年限是世界主要国家基本养老保险制度中门槛最低的，中国养老保险制度提高退休年龄及调整参数非常急迫。

二是制度参数严重不匹配，参数之间存在矛盾，显示出潜在财务风险。虽然中国基本养老保险制度收支现状十分乐观，制度收入连年大于支出，但毫无疑问这是由扩大覆盖面这个机会窗口创造的。目前的制度缴费率是28%，制度的赡养率是32%，替代率本应达到80%，但实际仅为50%左右。这说明，一方面，名义缴费率太高，实际缴费率可能由于费基不实而导致当年的实际收入减少;另一方面，在财政补贴和覆盖面不断扩大的两个条件下，RR=CR/DR还不能获得平衡，那就意味着提前退休现象已经十分严重。规范退休年龄的任务比提高退休年龄的任务似更为迫切。

强化个人激励设计深化制度结构改革

在诸多欧洲福利国家逐渐滑向债务国家的过程中，呈现出一个规律性现象：凡是进行结构性制度改革的国家，其制度财务状况大多要好于参数式改革的国家，且基本上与债务危机无缘。

欧洲实行结构性制度改革的国家分为两组，一组是引入名义账户制(NDC)以替代现收现付制，诸如波兰、拉脱维亚、意大利和瑞典。名义账户制的主要制度特征是引入个人账户，对参保人而言，账户的前台操作运行与积累制几乎完全一样，但后台资金运行沿用现收现付制，不存在转型成本和财政转移支付的资金困难。另一组是英国和德国，可称之为混合型制度改革。英国的改革路径是逐渐引入积累制以替代现收现付制，目前两个制度平行运转，随着越来越多的“新人”加入新制度，最终完成制度转型;德国实行的是全新的“积分制”，参保人根据一生缴费换取和积攒积分，退休时再根据调节因子的系数贴现后以时价兑换成养老金。

上述6国基本养老保险改革虽然路径不同，模式存在差异，但改革目标相同，即引入参保人个人因素，彻底放弃国家包揽兜底的传统制度模式，将其转换为国家与个人合理分担的制度模式，将个人替代率与个人的贡献结合起来。

十几年来，实行结构式改革的国家财政负担明显降低。从养老金支出水平看，与中东欧新兴市场相比，2010年波兰和拉脱维亚支出水平适度;除意大利以外，其他3个发达国家的支出水平均低于同期其他发达国家。重要的是，据预测，在未来50年里除英国和德国以外，波兰、拉脱维亚、意大利和瑞典4国的养老金支出水平均有所下降或保持水平不变。而在没有实施改革的国家中，希腊依然是支出预期最高的国家之一，养老金支出占GDP将从11.6%上升到24.1%。在替代率、养老金财富总值等其他指标方面，上述6国在欧盟国家中处于适中的地位。在预算平衡方面，除英国以外，其他各国均未超过欧盟推定的3%;在债务借贷方面，意大利和英国超过了60%的警戒线，但包括瑞典和德国在内的其他国家均处于警戒线以下。

如果说提高退休年龄等参数式改革是试图降低财政支出、控制“老龄化”成本，在养老金制度与主权债务危机之间建立一道防火墙的话，那么，结构式改革就可称之为一个治本的制度性改革;如果说积累制的个人账户将养老的个人责任与国家义务明确分开，那么，中东欧新兴市场普遍引入个人账户和建立混合型制度、发达国家的改革中积极引入账户因素就是将养老的责任开始向个人转移。不管账户是虚拟的还是真实的，都实现了调动参保人缴费积极性和部分转移国家财政责任的改革目标。

近年，中国相继建立了“新农保”和“城镇居保”，在制度上实现了全覆盖，但主要问题还是没有解决，即城镇职工基本养老保险制度中个人账户的定位始终没有明确，实账积累的巨大转型成本难以解决，进而导致个人账户做实试点进程半途而废，个人账户承载的个人养老责任及其功能从未实现，统账结合的部分积累制的制度目标完全落空。这也预示着制度到了二次改革的时候，站在了是否向名义账户制迈进的十字路口。

发挥养老市场作用大力发展职业年金

此次欧债危机给带来的一个重要启发是，在稀释“老龄化成本”的诸多途径中，不仅要调动个人的积极性，还要充分发挥市场的作用。如果将强制性基本养老金(公共养老金)视为“国家”的话，那么，自愿性的企业补充养老金或私人养老金(即相当于中国的企业年金)就是“市场”。

希腊的养老金制度严重失衡，第一支柱的公共养老金负担沉重，而第二支柱自愿型的私人养老金“职业保险基金”刚刚建立于2002年。截至2007年,参与人数仅为1.18万人，占492万劳动人口的0.2%;全部资产仅为2460万欧元，占当年GDP的0.01%，与同年OECD成员国75.5%的平均值相去甚远，就连土耳其还占1.2%。

荷兰与希腊都是欧洲小国，人口规模差不多，但职业年金规模却天壤之别。荷兰的参与率高达69.3%，2007年年金资产高达7398亿欧元，是GDP的132%。职业年金如此发达，必然会减轻第一支柱的财务负担。以待遇率作比较，2007年荷兰公共养老金的待遇率仅为44%，而希腊高达73%，但由于职业年金的巨大差异性，荷兰的公共与私人养老金待遇率高达73.8，而希腊仍为73%。换言之，同样是高福利，希腊财政不堪重负，而荷兰远离债务危机，主要是因为退休收入结构中有二分之一来自市场。

中国养老保障的第二支柱企业年金的发展水平并不比希腊强多少，充其量相当于土耳其。截至2010年底，参加企业年金的职工人数为1335万人，相较于就业适龄人口其参与率还不到2%，基金累计结存2809亿元，占GDP比重不到1%。企业年金发展十分缓慢，多层次和多支柱的养老保障框架远没建立起来，不但不能担负起分散长寿风险和分担基本养老保险及其财政压力的作用，而且被指责为“富人俱乐部”，甚至还严重制约了事业单位养老保险改革试点的正常进行。欧债危机已向我们昭示，提高企业年金的立法位阶，重视市场作用的发挥，是未来规避养老债务风险的一个路线图。

调整制度内再分配因素加强缴费与待遇联系

DB型现收现付制的一个特征是具有很好的再分配因素，但激励性很差。再分配特征既成就了福利国家的诞生，也是福利刚性和滋生道德风险的温床，进而成为推动欧洲国家养老金支出不断增长的内生制度因素。加之有些国家公共养老金制度的设计存在缺陷，人为地扭曲了制度的再分配性。例如，提前退休和降低缴费年限等现象的普遍存在就是难以克服的一个制度缺陷。其客观后果相当于人为地拉高了赡养率，提升了“老龄化成本”，减少了制度收入，加大了债务风险。十几年来欧洲社保制度改革的过程实际就是在传统制度中不断引入和强化“智利因素”、弱化和消除再分配因素的过程。

首先从纵向再分配因素的情况看，可分为激励性较差与较好两个组别。以养老金财富贴现值为例，如果64岁退休的人比60岁退休获得的养老金财富贴现值估价还要少，逆向激励设计无疑会对提前退休起到“鼓励”作用。反之则是正激励因素，相当于鼓励了老年劳动供给，增加了养老金的制度收入和减少了支出。以公共养老金支出占GDP比重为例，制度激励性则与支出水平呈负相关。

再看横向再分配的情况。英、美、法等其他发达国家公共养老金制度具有明显的横向再分配功能，而高负债率的希腊、意大利和西班牙等南欧国家均出现在再分配因素较弱的国家名单里。仍以希腊为例，虽然没有找到其纵向再分配养老金财富贴现值的数据，但几乎可以推算出，希腊纵向再分配因素缺位导致提前退休较为普遍，且养老制度设计中还有最低养老金的制度规定，以及来自转移支付的家计调查式的“社会团结救助金”等，所有这些因素，相当程度地弱化或抵消了横向精算中性因素的效果。

十几年前，在中国统账结合的制度设计者那里，账户的精算中性因素和统筹的再分配因素二者的良好结合是追求的一个理想愿景，相当于在欧洲的现收现付制与智利的积累制之间走出第三条道路。但现实是，账户的精算激励作用在理论上由于账户比例的缩小而式微，由于没有做实而空转，统筹部分的再分配作用由于制度碎片化和区域分割等因素也没有发挥出来。特别是，由于养老金增长率难以跟上社会平均工资增长率，来自外部的对统账待遇统一上调的行政干预已打破个人账户与社会统筹的两个制度规则的边界，以账户为载体的精算中性因子逐渐变得荡然无存，参保人的当年缴费与未来权益已经看不到任何精算联系，多缴多得的激励敏感性降到最低水平。于是，千方百计设法提前退休、通过断保和逃费等不同手段把缴费年限人为缩小到最低限、将费基和费率等所有参数人为降到最低限的种种道德风险严重地侵蚀着制度的当期收入和长期财务潜力;过高的名义缴费率导致企业主道德风险频发，甚至与地方保护主义合谋共同减少缴费总额;参保人失去对雇主缴费状况进行监督的热情和激励，甚至很多情况下最终也沦落为合谋者。

养老金统一调待最终导致纵向和横向的再分配因素统统无影无踪，甚至出现严重扭曲：使高养老金更高，低养老金更低;低收入与高收入退休群体之间的差距一年比一年拉大;养老金高于工资的倒挂现象已不稀奇;养老金领取者中，高龄群体出现两极分化。总之，制度的再分配原则处于混乱状态，社会保障制度的再分配功能受到“逆向分配”现象的极大损害。账户精算性和分配性的内生机制同时出现问题，制度财务风险必将与日俱增。

制度松弛需要整顿，政策混沌需要整固。重建多缴多得的“对等原则”，理顺再分配的制度功能则是整顿制度、整固政策的目标。沿着这个思路，扩大账户比例规模，缩小统筹比例，就可顺利实现这个目标;其中遇到的转型成本问题可采取名义账户的办法予以解决。

养老水平不能超越经济发展福利赶超必将导致二次改革

希腊福利的发展有两个鼎盛时期。一是1978年以前，奠定了福利制度的基础;二是2001年加入欧元区之后，这是希腊真正的福利赶超时期。希腊的福利赶超后果集中表现在“三高”，即高工薪、高福利、高保障。希腊终生养老金总额男性和女性分别高达52.8万和60.9万美元，高于欧盟成员国男性和女性分别为38.0万和42.8万美元的平均数，也高于所有包括德国和法国在内的西欧和南欧福利国家。“三高”的支撑来自公共借贷和欧盟的援助。

其实，欧洲很多高福利国家都曾出现过类似的经历和教训：在经济繁荣时过度提高福利水平，待进入稳态之后则悔之晚矣。所不同的是，希腊受到其他欧洲国家激烈批评是因为高福利是建立在高借贷的基础之上。

虽然中国建立社会保障制度的历史只有几十年，但全程伴随着经济高速增长的大好时机，仅遇到过1997年亚洲金融危机、2008年全球金融危机。大繁荣的历史性机遇与大危机的空前挑战对中国社保制度快速发展起到了重要的推动作用，但同时也应注意和考虑一些潜在因素和倾向。

第一，防止经济环境产生的错觉和错位的影响。虽然中国经济总量已升至世界第二，但人均水平很低，世界排名为第95名。社会保障水平的确定应在经济总量和人均水平之间寻找一个结合点，而不应就某一个指标简单地向发达国家看齐。经济总量的概念容易误导人们对福利水平的正确理解。

第二，警惕期望值过高。转变增长方式是未来一项长期而艰巨的战略任务，社保制度作为一个生产要素，无疑要为其发挥应有的作用，但同时它也是一个再分配工具，无论是在拉动内需促进转变方面，还是在建立退休收入来源多元性方面，都不能大包大揽，要有一个准确的定位，不要期望值过高。

第三，避免大起大落的极端倾向发生。经济高速增长与经济危机时期都容易诱发附加福利项目和提高水平的倾向，但经济增长不可能永远在高位运行。因此，繁荣时制定政策一定要充分考虑到萧条时的适应性，高速增长时一定要预测到未来经济进入稳态后的福利刚性等问题。

第四，防止公共养老金体系过于繁杂。欧洲各国名目繁多的缴费型和非缴费型的、自愿型补充式的与强制型补充式的、调查式的与普享式的制度等，复杂的公共养老金制度容易在不知不觉中整体推高待遇率。

第五，充分认识社保制度的双刃性。任何福利制度对劳动力市场弹性、劳动参与率、就业率和企业竞争力等都将或多或少产生负面影响，比如，在初级阶段，就业常常被视为“第一福利”，其影响社会稳定的重要性甚至大于社保水平的重要性。因此，社保政策组合应随之变化。

厘清两个制度边界构建债务危机防火墙

基本养老保险制度的精髓在于“保险”二字，这是第一支柱的本质特征。在这个制度的起源阶段和建立福利国家的初始阶段，国家财政补贴并没有任何介入，公共养老金完全是一个自我平衡的保险制度。但20世纪50至70年代，凯恩斯主义盛行，经济繁荣，福利制度扩张使国家对养老制度实行全面干预，转移支付开始出现;70年代以来，随着老龄化的加剧，在制度收支逐渐出现财务缺口时，给予补贴便成为常态和刚性，最终从一个双方缴费(雇员和雇主)的保险制度，演变成一个三方缴费的制度，即国家作为缴费的一方逐渐被合法化。80至90年代至今，欧洲大部分公共养老金都演变为三方缴费的共担分责制度;为弥补不断扩大的收支缺口，在雇主和雇员的缴费难以提高的情况下，唯有单方提高国家的“缴费”才是最可行的。这就是养老金制度从最初的“需要财政”逐渐向“卷入财政”直至“裹挟财政”并最终演变为财政包袱甚至成为债务危机一个诱发因素的发展脉络。

同时，由于制度碎片化，各制度之间对国家财政补贴便产生了一定的“竞争性”和“公平性”诉求，促使财政补贴产生支出刚性，进一步推动财政补贴的制度化。以希腊为例，城市私人部门养老金制度每年获得的财政补贴相当于当年GDP的1%，此外，农民养老保险制度的补贴是1.49%，自雇者制度是0.13%，海员制度是0.44%，高收入者制度是0.21%，合计相当于GDP的3.27%;如果再加上对不同的非缴费型养老金的财政支出和1993年改革后新加入养老保险制度的农民、自雇者、公务员和高收入者的国家缴费补贴，2008年希腊对其养老保障体系的补贴高达151.7亿欧元，相当于当年GDP的6.34%，支出规模竟占当年养老保障支出总额的一半以上(52.19%)。

与欧洲相比，美国公共养老金制度最大的区别在于，从它建立之日起就从未接受过财政补贴，每当制度运行出现财务收支风险时，都采用调整制度参数的方式让其自动回复财务自我平衡的功能。美国的财政补贴非常集中，瞄准度高，只有“低保”(SSI)和“老年医疗保险”(Medicare)两个制度来自财政补贴，前者的实际受益人口主要为老年退休人口，后者是专门为老年人建立的独立医保制度。

欧洲的教训与美国的经验对中国养老金制度具有特殊的参考价值，即缴费型养老制度与非缴费型养老制度之间应划清边界，其本质是在财政与保险之间、保险制度与救助制度之间划清边界，在立法上切断了缴费型的保险制度“裹挟”财政的潜在可能性。中国公共养老金制度从1997年起开始接受财政转移支付，其规模一年大于一年，2000年是338亿元，2006年是971亿元，2010年高达1954亿元;累计转移支付高达10254亿元。这里强调的是，如此财政补贴不是出于解决转型成本的需要，事实上也几乎没用于支付转型成本(13个省份做实账户试点的累计资金仅为2039亿元，相对于1万亿元的累计财政补贴，完全可以忽略不计)。当然，统筹层次低下为向经济欠发达地区进行转移支付创造了“条件”，但从全国范围的制度收支余额计算，财政转移还是可以免除的。如果说此举的背后可能存在一个非技术性因素，即国家补贴一定程度上被视为一项政治工程，那么，财政补贴的客观效果反倒不利于制度的长期建设。

(作者单位：中国社会科学院世界社保研究中心)

编后

希腊爆发主权债务危机仅是一次预演，从福利国家走向债务国家，今天的希腊有可能就是明天的欧洲，唯有改革才决定未来;同样是债务危机，美债危机与欧债危机不可同日而言，因为它几乎与养老金和福利制度无关。与其他任何模式一样，美国社保模式也固然存在很多问题，但更多的还是为包括中国在内的新兴市场经济体提供了可资借鉴的经验，而欧洲模式则相反，作为社保制度的鼻祖，虽有很多优势，但更多的是为所有后发国家提供了沉痛的教训。

2008年全球金融危机与正在发酵的债务危机从两个不同的极端向中国提出了两个截然不同的前行方向，这两个南辕北辙的方向几乎在同一时间摆在了中国面前：一个向左，要求加大社保支出，提升内需和消费，以实现增长方式的转变;一个向右，要求降低支出规模，控制“老龄化成本”，以防止长寿风险带来潜在长期债务风险。在线性思维逻辑中，这确实是左右为难的一个选择。实际上，左右之分确实存在，如同世界上没有绝对正确和绝对优秀的社保制度那样，关键在于哪个最适合，最适合的就是最符合的。

既然中国人口老龄化预期十分严峻，养老保险制度改革就应未雨绸缪。在中国养老保险制度改革历史进程中，欧债危机既是一次重要警示又是一次方向校准。实际上，学习别人经验和吸取他国教训也是一种能力，按照问题清单周密部署，迎接挑战，这才是应该持有的一个起码的基本态度。

【出处：《中国社会保障》2012年第2期】

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