约束我国养老保险制度可持续发展的六个条件

在人口老龄化背景下，养老保险制度可持续发展并不单纯表现为制度本身的健全与完善，以及制度运行过程中的资金供求关系，而是在经济、金融、政治、社会、文化和技术等若干约束条件制约下的制度和管理创新。

——经济约束条件。经济的发展水平以及所能提供的社会总产品和服务是我国养老保险制度可持续发展的重要物质基础。任何一种形式的养老保险制度都不可避免地触及国民产出的分配问题，无论养老金权益的积累方式采取现收现付制还是基金积累制，对于整个社会而言，最终都需要变现购买经济活动人口所生产的物品和服务来保证劳动者退休后的生活。养老保险制度是架构在物质基础上的一项制度安排，理应受到物质基础的制约，任何背离物质基础的养老保险制度都是不可持续的。20世纪70年代“石油危机”以来，西方发达国家的养老保险制度受到严重冲击，其中一个重要的原因就是养老保险待遇的发展水平超过其国民经济发展水平，导致养老保险制度在财务平衡上难以为继。

劳动力市场的劳动供给数量和就业结构以及国民就业方式是影响我国养老保险制度可持续发展的重要劳动力约束条件。劳动力供给数量以及全社会经济活动人口数的多少，不仅会影响社会总产品和服务的生产，而且会在相当程度上决定社会抚养比和赡养率，进而对我国养老保险制度的财务平衡产生影响。伴随我国现代化进程的加快，劳动力全国范围内的流动更加频繁，第三产业就业人数逐年增加，就业结构和就业方式的转变对养老保险制度也提出新的要求：劳动力的大规模流动客观上要求改善我国养老保险制度的养老金权益转移和衔接机制，增强养老金权益的可携带性;就业方式的灵活多样导致资方的组织形式更加隐蔽，三方负担原则难以有效贯彻，客观上增加了制度扩大覆盖面的难度。

——金融约束条件。宏观金融稳定是影响我国养老保险制度可持续发展的重要金融约束条件。从世界各国养老保险制度的发展来看，宏观经济与金融市场的稳定是养老保险制度可持续发展的重要制度环境，金融危机对养老保险制度的负面冲击远远超出人们的估计，因金融危机而使养老保险制度出现巨额赤字的例子不胜枚举。此外，在有大量资金积累的养老保险计划中，通货膨胀对养老基金实际购买力的侵蚀业已成为世界各国养老保险制度改革进程中需要重点解决的问题。诚然，对于养老保险制度而言，适度的通货膨胀可以通过一些指数调节工具得到一定程度的抵消，但是在宏观经济和金融市场不稳定的环境中，特别是恶性通货膨胀的爆发，价格的调整周期将会变得更短，指数调节工具的作用几近失效，养老金资产的实际价值将会受到严重侵蚀。

微观金融主体的建立健全是我国养老保险制度可持续发展的重要金融基础。在金融市场中，健全高效的银行、商业保险公司、养老金公司、基金公司等金融机构在养老保险制度改革进程中发挥着至关重要的作用。一方面，养老保险制度对金融机构提出的要求日益增加，金融机构将会主动进行制度和产品创新以满足这种养老保险制度的需求，养老基金将成为实现金融创新的重要推动力。而金融创新的程度又将直接决定养老基金与金融市场互动的广度和深度，以及养老保险制度的需求能否得到有效满足。另一方面，健全高效的各类金融机构通过合理竞争，能够最大程度地实现自我优化，提供优质一流的金融服务，这对养老保险费(或税)的收缴、养老保险待遇的发放、个人权益记录的保存、个人账户的维护、养老基金的投资运营以及养老金年金化等环节的完善有着重要作用。

——政治约束条件。社会经济政策是影响我国养老保险制度可持续发展的重要政治约束条件。回顾养老保险制度100多年的发展史可以清楚地发现，养老保险制度的建立、改革与发展具有很强的政策目的性，并总是不可避免地服务于特定时期政府执政的需要，社会经济政策在很大程度上会影响养老保险制度模式和运行机制的选择。1889年，德国政府颁布《残疾和老年保险法》，率先建立养老保险制度。时任首相俾斯麦为了把新兴的德国政权和工人阶级的利益捆绑在一起，用国家手段为工人阶级设计了养老保险制度，以避免社会矛盾激发，换取社会稳定。第二次世界大战后，为了尽快熨平战争带来的伤害，恢复人们的信心和活力，西方各国大力发展包括养老保险在内的社会福利事业，有力促进了经济发展和社会融合。

规范的财政支持是政府政治支持的重要表现手段。从制度发展来看，几乎所有国家的养老保险制度都离不开政府的财政支持，税收优惠制度、养老保险预算管理制度和财政补助制度的建立健全，对养老保险制度的发展产生极为重要的影响。例如，税收优惠程度的深浅将会影响企业和劳动者参与各类养老金计划的积极性，并对整个养老保险制度的覆盖范围形成制约;养老保险预算管理制度涉及基金收支、投资和监管模式的选择，对养老保险制度的透明度和管理绩效产生影响;财政是养老保险制度的最终支持，财政补助是弥补养老保险收支缺口的主要资金来源，特别是对于养老保险隐性债务问题的处理，离开了财政的支持，养老保险制度将陷入严重的财务危机，制度面临崩溃的可能。

——社会约束条件。社会阶层结构的变迁是影响我国养老保险制度可持续发展的重要社会因素。改革开放以来，我国的社会阶层结构出现了规模巨大的分化和重组，这必然会对正在改革中的养老保险制度产生或支持或抗拒的反应，从而对其的发展形成压力。一方面，社会各阶层之间对养老资源的占有以及获取养老资源的能力不同，导致各阶层对养老保险制度的需求也不尽相同，且这种需求将趋于多元化。另一方面，社会阶层结构的分化和重组反应到社会成员身上，也导致社会成员对养老保险制度的需求会因其所处人生阶段的不同而发生变化。人们的养老需求是养老保险制度建立与发展的基础和原始推动力，养老需求的不同和变化制约着我国养老保险制度的可持续发展。

社会协商机制的建立健全是我国城乡养老保险制度可持续发展的重要制度保障。追溯欧美发达国家养老保险制度发展的历史可以发现，养老保险制度的建立和改革无一不是立法先行，即先有法律再实施。在法制建设具备一定基础的欧美发达国家，养老保险制度从一开始就被纳入法制化轨道，并在改革与发展进程中不断调整和完善相关法律法规，使法制建设始终成为养老保险制度发展的持续推动力。然而，在对历史的追溯中，如果对养老保险制度发展的国际经验进行深度剖析也不难发现，欧美国家立法在先实践在后的做法，乃是深深植根于特定的社会结构和政治体制。隐藏在欧美发达国家立法背后的是其健全的社会协商机制，任何养老保险法律法规出台的背后，无不是众多利益集团之间多次重复博弈的结果。

——历史文化约束条件。在当今各国养老保险制度改革进程中，嵌入性制度约束条件对可持续发展的关键制约作用需要引起重视。养老保险制度只有与自身养老观念、家庭制度等历史文化条件相协调，才能实现其真正的、内生的可持续发展。欧美社会为代表的西方文化圈，长期以来家庭制度相对较弱，不重视亲缘纽带，盛行着崇尚平等的公民文化。在欧美社会历史上，养老权利与公民权密切关联，而且制度安排有着明显的契约化、权利义务对等化特征。中国长期以来盛行尊老文化，而且家庭制度强大，亲缘纽带受到重视。老年人在家庭组织内以“家长”身份获得赡养，并在国家和社会层面上以年岁高而获得尊重与优待，这是中国传统社会解决老年保障问题的历史文化条件。所以，要在战略意义上实现我国养老保险制度的可持续发展，必须充分利用自身的制度文化优势。此外，在中国传统尊老文化下，高龄老人得到社会的优待，社会养老资源更大程度聚集在他们身上，这方面尤为值得重视。

——技术约束条件。养老保险经办体制和经办机构能力建设是我国养老保险制度管理能力提升的重要技术约束条件。西方发达国家实践经验表明，养老保险政策的制定和实际管理操作方面的不同步往往难以避免，经办体制和经办机构的“惯性”作用，使得业务处理方式和业务流程的优化难以跟随政策的变化而进行相应的动态调整。随着我国养老保险制度改革进程的不断深化，养老保险政策的制定日益科学化，为最大限度地提高政策实施的有效性，构建经办体制和经办机构随政策变化的动态调整机制便显得尤为重要。只有在养老保险经办体制完善和经办机构准备充分的情况下，当关键问题预期可操作时，养老保险政策的科学性和可及性才能得到有效发挥。另外，经办机构能力的提升有赖于管理和服务人才的培养。随着老年群体整体综合素质的提高，人们对养老服务的需求日益多样化和高层次化，这也从客观上对经办人员的知识和能力结构提出更高要求。

养老保险信息化程度是制约我国养老保险制度管理能力的重要技术因素。近年，随着我国养老保险制度的不断发展，以计算机和互联网为主体的信息技术在养老保险制度中的广泛应用，成为整个养老保障体系的重要技术支撑。自2003年起，“金保工程”开始在全国各地陆续实施，养老保险信息系统逐渐建立，制度的信息化水平逐步提高，制度在公共服务、基金监管等方面能力得到大幅提升。但与此同时，在我国养老保险信息化建设进程中，还存在着诸多技术因素严重制约着制度的可持续发展。一方面，由于各个统筹地区信息网络平台和数据库建设标准不统一，导致数据不能共享，养老保险关系跨地区转移接续存在技术瓶颈。另一方面，经办人员的操作失误或者黑客的恶意攻击，以及应用软件的缺陷和漏洞都严重威胁到养老保险信息系统的网络安全，如何协调养老保险信息需求与网络安全之间的矛盾是当下养老保险信息化建设中的核心问题之一。

【作者：邱添 张海川】  【出处：《中国社会保障》2012年第1期】

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