胡一帆：中国养老金体系改革如何避免错误

　字体小大时间：2015-01-17来源：中国社保网编辑：社保网-夏宇

【导读】:任何养老金体系都有数个共同目标，即便为实现这一目标所采取的方式各异。各国力求创建一个可持续的、高效、公平的养老金体系。中国能够从前一章节所分析的案例中有所收获，并利用这些经验经验来完善自身的养老金体系，或避免其他国家已经犯过的类似错误。

任何养老金体系都有数个共同目标，即便为实现这一目标所采取的方式各异。各国力求创建一个可持续的、高效、公平的养老金体系。中国能够从前一章节所分析的案例中有所收获，并利用这些经验经验来完善自身的养老金体系，或避免其他国家已经犯过的类似错误。

1.平衡公共和私有部门体系以减轻政府负担，与此同时维护社会保障体系

中国从关注国际案例中汲取的一个重要经验是，在养老金体系内实现公共和私有体系稳固均衡的重要性。理论上来说，养老金体系私有化程度要非常充分以使政府在通过人口转变和财政体系震荡维持养老金体系可持续性方面不会面临严重困难。此外必须在有针对个人的激励措施以使其为退休积极储蓄的同时仍有一个强有力的保障网络。适当的私有化程度可能会形成良性竞争，提高该体系的效率。为使用支柱体系的框架，较为理想的是，成功的养老金体系拥有强大的支柱0(最低生存养老金)，其由政府出资;以及1a和1b的组合(强制公共/私有养老金)，在未使政府资源面临过高压力的情况下，提供强大的保障网络。

过于强大的公共体系比如希腊，不仅会导致政府供养退休人员的负担过于沉重，也会消除个人供款并规划自身退休生活的积极性。相比之下，私有化程度过高的体系比如智利，未提供足够的保障网络，导致很多退休人员在年老时无法供养自己。在考虑私有化程度问题时，中国尤其要吸取智利的经验经验;在发现私有化程度过高导致保障网络漏掉了很多人之后，2008年智利又一次进行养老金改革，以增强相当于支柱0，即维持最低生活标准的基础巩固养老金。

鉴于中国的社会经济属性，对中国而言，公共和私有二者的均衡特别棘手，也特别重要。中国是世界上人口最多的国家，而人均GDP位于世界中等行列，独生子女政策使出生率骤然下降，导致人口迅速老龄化。因此公共部门无法在一种体系中支持太多，使得养老金的支付覆盖面广而收益金又多。为解决这些问题，收入差距较高以及通胀压力导致银行储蓄负利率趋势持续，意味着尽管储蓄习惯特征明显，但无法负担舒适退休生活的年长者人数估计仍居高不下。不能为大众提供令人满意的保障网络对国家稳定有灾难性的影响。在当前状况下，中国的养老金体系并未提供足够的覆盖面和收益金，已经面临可持续性的问题。

中国将从其养老金体系私有化程度不断提升中获益，以降低未来数年政府的负担。任何急剧性私有化会使太过于冒险，以至于无法实现宏大的养老金体系全面改革。通过遵循智利的前例，设定基金限制、强制采取保守投资策略从而减少风险、通过激励个人从一个体系转向另一个体系的方式，中国能够对改革加以控制。中国也能够遵循瑞典的模式，由政府为该体系提供强有力的支持，但把绝大部分供款负担留给个人和企业。私有化程度不断提升的进一步挑战是，为管理养老金储蓄建立牢固的基础设施，包括寻找声誉卓著和有资质的私有投资基金，并制定充分的监管措施。

2.合理制定制度的灵活性，以在不以牺牲稳定性为代价的前提下允许一定的投资自由性

能够吸取的另一个经验是，中国必需对其为个人养老金计划提供的灵活性程度加以控制，在此背景下，我们确定的灵活性定义主要是个人决定其退休资产配置的能力。灵活性的概念第一眼也许看似纯粹是正面的，因为直觉认为它可能以拥有更多自由度和选择为宜。实际上，投资者灵活性提高可能会导致风险多元化程度更为广泛，激励投资者积极管理其自身的退休基金。不过也可能面临灵活性下降的局面。虽然灵活性上升可能会导致部分人取得优异的投资回报，但也会导致投资风险上升，特别是对经验并不丰富的投资者更是如此。

灵活性并无可以定量的理想水平，但灵活性理想水平的特质将是一种状态，在此状态下，投资者对其投资和广泛的投资选择拥有足够的控制，但也非常严格，足以确保绝大部分个人退休基金不会处于危险境地。希腊养老金体系因为个人在资产配置方面无话语权，其阐释一个过于严格的养老金体系。因此个人经常觉得并未直接拥有其养老金，没有为养老金供款的积极性;有很多阶层的希腊商人由于要避税并未向政府申报。相反，过于灵活，如智利体系和美国的401K，可能会导致个人因投资决策不佳而损失即使不是全部但也是很大一部分退休金。

解决灵活性的问题也是中国面临的一个挑战。由于眼下人们大都缺少不加任何限制，安全投资的必备知识和经验，并且由于金融市场仍不发达，对中国在灵活性方面能够走多远的限制显而易见;中短期内，不太可能为个人提供很高水平的资产配置自由度。也就是说，目前对地方政府养老金基金管理公司甚至都有非常严格的限制，限制其投资银行存款和现金，妨碍其赶超通胀的能力，更不必说产生额外回报。逐渐提高中国养老金体系的灵活性将虽然会使风险水平升高，但是使资产更加多元化，并带来更多实现高回报的机会。

中国可通过加大力度侧重固定供款体系在个人层面寻求解决灵活性的问题，私有基金管理公司在政府监管和监督下运营这些基金。他们能够从瑞典的案例中学习到这一点：瑞典的保费养老金资金来自2.5%的薪酬，使得个人投资决策不危及大部分养老金储蓄。

在机构层面，中国可能会逐渐放宽对地方政府基金投资配置的限制。目前全国社会保障基金作为相关试点，此前已将1000亿元人民币广东养老金基金资金拨由其管理。若此举成功，中国也许会开始进一步提高其他地区基金投资的灵活性。

最后，在养老金支付灵活性方面，中国也许会力求向瑞典学习，就瑞典的情况而言，收益金每年进行调整，随着寿命预期、调整和投资回报率的变化而变化，也为其设置了底限。养老金支付的灵活性能够使中国更好地抵御金融系统不可预见的冲击。

3.保持高标准的管理、监管和透明度，促进稳定性

养老金基金管理是另一个重要问题，原因在于，管理质量通常会关系到投资回报以及养老金体系的总体稳定性。在公众看来，透明体系内的完善管理将使得该体系更加合理;比如，与希腊相对不透明的体系相比，美国和瑞典等国家拥有较高的透明度和成熟的监管机构，因此信任度也更高。此外管理可由该体系整体的机构监管，以及针对养老金系统与合格基金经理人的规管和立法监管。

在中国现有的体系内，养老金基金的管理先由中央政府确定限制性监管规定，然后大体上在地方层面执行。不同于国家层面管理，由于地方政府缺乏专业知识导致中国养老金基金的管理低效。中央集中管理的优势包括消除地方养老金融资赤字，提高总体效率。通过将投资基金选择局限在有限数量的合格基金，该国可以为养老金体系保持更高的管理质量。规模更小和表现不佳的省份可能更青睐集中化管理，因为这将减少他们管理养老金基金的成本，将其基金纳入中央政府管理之下，他们也有可能会取得更高的净回报。

监管问题可能涉及面很广，但养老金体系监管最重要的目的是在养老金体系各个层面进行风险管理。具有较高标准的透明度、问责性和控制的严格监管，将使养老金体系更加稳定，并减少风险要素，特别是委托人与代理人问题的风险，在此情况下，基金管理人的目的也许与投资者的利益并不完全一致。

4.为养老金制度制定强大缓冲机制，以经受住冲击和人口变化

缓冲基金对养老金体系很重要，其作为储备基金可以在养老金供款无法满足养老金付款时对其加以利用。大多数国家都有某种形式的缓冲基金以经受系统冲击和人口老龄化的考验;瑞典已有五个缓冲基金为其养老金体系提供支持;美国有社会保障信托基金，将社会保障税收收入进行投资。藉由瑞典体系的稳定性以及美国近期对社保基金即将耗尽的担忧，中国可以从中得出的一个经验是，维护体系的稳定性必需有强大的缓冲基金。

全国社会保障基金作为策略性养老金基金而设立，旨在弥补中国全国养老体系中资产和负债的缺口。虽然难以准确估计未来需要弥补的缺口规模。不过普遍认可的是，尽管资产扩张速度非常快(其资产自2001年以来翻了十番，规模达到8570亿元人民币)，并且回报表现良好，但全国社会保障基金的规模还不够大，不足以弥补缺口。

与全国社会保障基金有关的建议可能包括：

·继续大力提高其资产规模;

·坚持“安全第一”的理念。部分评论人士建议增加股票所占比例，股票已占该基金总资产的34%。继续坚持“安全第一”的理念可能会意味着将股票所占比例保持在现有水平;

·推广广东地方养老金基金并入独立投资机构的经验，其将1000亿元资产交由NSSF来管理。此种合并过程可能会提高地方养老金基金的回报，并未增加风险的同时也可能会产生规模效益;

·在未丧失风险控制的前提下，扩大对值得关注的其他投资机会(如私募股权和对冲基金)的依赖，但这将产生成本。不过公认的是，在投资组合中增加其他投资可能会提高效率。

5.关注宏观与社会因素，改革应当通过财政举措来完成以降低过高的预防性储蓄水平以及对与城市化相关的凝聚力下降的现象进行补偿

·支持私有养老基金体系的发展，但要采取平稳和不激进的方式，这意味着严格控制其投资政策，偏向保守的策略以保护居民储蓄。外国参与者的加入可能是让私有养老金基金行业加速成熟的途径;

·对与私有养老金计划有关的全部私有化过程应由居民保护机构进行规管和监控。2012年4月NSRC已建立一个“投资者保护机构”。此举方向正确，但该机构应被赋予足够大的权力和足够多的资源;

·由于农村地区的养老金不及年长者收入的5%，改革需要对农村地区的覆盖方面付出更大努力。这将减少这些地区老年人仍要工作的严峻问题，并使保健支出下降。它将缓解老年人更依赖家庭凝聚力的脆弱性，并因此受益于对此依赖日益弱化的影响;

·因此，养老金体系改革必然与政策改革有关，意味着鼓励通过优惠税收机制进行资金的代际转移，以建立或强化无家庭支持人员的保障网络，减少亲属方向转移规模方面的税收收入，减少居家照料老年亲属的个人的税收收入;

·中国的预防性储蓄水平更高：因此，养老金体系改革必然寻求方式将该流动性资源池转向产生更高回报且能更好地免受通胀影响的投资。通胀与政府债券挂钩可能是这样做的一个不错的方式：与存款利率相比，它将产生更高的利率，将保护免受通胀影响。政府可以用该资源池来提高社会保障，并由此减少预防性储蓄，同时刺激增长;

·中国储蓄率水平升高意味着个人责任度提高：这样的事实应有利于促进固定供款体系，越快越好。实际上在低储蓄率的背景下，政府在从固定收益金向固定供款计划过渡的过程中可能会面临更多困难。