郑秉文：养老金制度不能继续“打补丁”

郑秉文 中国社会科学院世界社保研究中心主任和社会保障实验室主任，《中国养老金发展报告2012》主编。

核心观点

基本养老保险制度需要“一揽子改革”，最好花上几年的时间，然后从某个早上开始实施运行，不要今天弄了这个，明天再弄那个，不要没完没了所谓试点。

养老金的投资收益率不仅要跑赢CPI，更要逼近社会平均工资增长率，否则就会有巨大的福利损失。

现行的养老金制度只要简单看几个参数，就可看出它是不可平衡的，在可持续性上存在巨大的隐患。

对话动机

12月17日，中国社会科学院发布了《中国养老金发展报告2012》，报告指出的一系列问题引发公众关注。

报告显示，中国城镇基本养老保险个人账户“空账”额突破2.22万亿元，在32个统筹单位中(31个省份加上新疆兵团)，2011年收不抵支的有14个，如果没有相应的财政补贴，支付缺口将达767亿元。

如此规模的“空账”，是否意味着养老金的亏空?700多亿元的收支缺口，要如何解决?

2万亿“空账”

不是养老金“亏空”

这一代人要建立自己的账户，但上一代人谁来养?在制度建立之初，我国没有解决这个“转型成本”问题。

新京报：个人账户2万多亿元的“空账”，是否意味着养老金的“亏空”?

郑秉文：这是两个概念，完全是两回事。我国实行的是社会统筹和个人账户相结合的养老制度，我们叫“统账结合制”，或者说“部分积累制”。

社会统筹用于支付已退休的参保人员，个人账户则是用于个人积累，退休时开始支付。

所谓的“空账”是指，个人账户的部分也被拿去支付已退休人员的养老金。2011年全国个人账户的空账额是2.22万亿元，首次超过2万亿大关。

但从整个养老金的收入支出来看，制度能够大体维持平衡。

2011年城镇基本养老保险基金结余4130亿元，其中财政补贴2272亿元，“非正常缴费”收入1898亿，这包括补缴、预缴、清理历史债务等。

新京报：这些“空账”是怎么来的呢?

郑秉文：社会保障制度的本来面目是“现收现付”，也就是下一代养上一代。但这一代人要建立自己的账户，上一代人谁来养?

因此个人账户的制度一建立，就面临一个“转型成本”。在十几年前制度建立之初，我国没有解决这个转型成本问题。

新京报：所谓“转型成本”，就是现在退休的一部分人当初没有缴费，却要拿钱?

郑秉文：对。我国建立这个制度是在上世纪90年代，当时是国企改革阶段，国企员工都是企业劳动保险，因此亟须建立一个社保制度，替代企业保险制度。

这些退休人员为经济建设贡献了一辈子，由于制度转型的原因不发给他们养老金是不行的，于是国家建立了“部分积累制”，你自己积累一点，拿出一部分来养老头老太太。

交15年，拿25年

现行养老金制度面临压力

最低缴费15年，到了50岁就可拿退休金，活到75岁，那就是拿25年的养老金。交15年的，拿25年的，这个制度可持续吗?

新京报：有人说中国的养老金制度“不可持续”?

郑秉文：养老金制度要有一个精算，但我们的制度只要简单看几个参数，就可看出它是不可平衡的。

例如，如果一个灵活就业人员按照最低缴费15年，女工到了50岁就可拿退休金，根据中国的寿命预期，可以活到75岁，那就是拿25年的养老金。

交15年的，拿25年的，这个制度可持续吗?交的是平均工资的20%，拿的养老金如果是按未来社会平均工资的40%来计算的话(2011年的养老金替代率大约是42%)，那么，她交这十几年的钱，还不够她拿5年退休金的。剩下20年，这个钱谁给她掏?

类似这样的问题在这个制度设计里还很多，这些都是制度不可持续性的重大隐患。

新京报：你曾说过，现有的养老金制度这样运转下去，15年之后的养老金可能吃不上盒饭，真的有这么严重吗?

郑秉文：按最低缴费15年计算，按养老金计发公式，每缴费一年就拿相当于当地社会平均工资的一个百分点，15年就是15%。

例如，2011年，全国城镇非私营单位制造业年平均工资为36494元，每月平均也就是3041元，15%的替代率每月只有456元。所以，每月四五百元，也就仅够吃盒饭吧。每天平均生活费只有15元。

当然，我说的这是极端的情况，都按照最低缴费年限缴费。实际情况也差不多，比如，新农保中，绝大部分农民选择的缴费是最低档，就是每年100元，几乎很少选择第5档500元的。

再举个例子，法国规定最低缴费年限是37年半，后来发现37年半不可持续，要提高到40年。37年半都不可持续，中国15年，可持续吗?

欧洲有几个国家，规定67岁退休，目的就是维持相当水平的替代率不变。否则，就或是降低替代率，或是提高缴费，或是提高退休年龄。这是人口老龄化的压力导致的，不是人的意志可以转移的。

盯住GDP增长率

方能分享经济增长成果

增值保值是指养老金能不能跑赢CPI，但除此之外，养老金制度还面临巨大的福利损失。

新京报：养老金在保值增值上面临很大的问题吗?

郑秉文：我认为，面临极大的问题。世界上没有任何一个国家的养老保险制度，是有这么多钱放在银行里吃利息的。

增值保值是指养老金能不能跑赢CPI，但除此之外，养老金制度还面临巨大的福利损失。因为养老金的回报率，极大地低于社会平均工资增长率。

这个增长率与GDP几乎是同步的，甚至高于GDP的增长率，如果盯不住这个增长率，你就没有分享高速经济成长带来的成果。

新京报：要跑赢CPI，还要逼近社会平均工资增长率?

郑秉文：今年是2012年，假设你在20年前加入这个制度，当时你每月工资200元，200元的8%给你攒起来了，也就是每个月16块钱。存在银行里吃利息到现在，即便能变成40块钱，但40块钱，是现在工资的百分之多少?肯定到不了8%，恐怕连0.8%都到不了，这就是福利损失问题。

社保基金投资应有部分实业投资

空账持续扩大，必然造成未来养老金的支付压力;另一方面，一旦将账户做实，账面上的钱可能面临贬值的尴尬。

新京报：怎样提高养老金的收益率呢?

郑秉文：我历来主张，社会保险基金投资多元化。存款应当有一部分，债券投资应当有一部分，实业投资领域也应当有一部分。

而从实业投资的角度来看，基础设施投资尤其是一些涉及国计民生的、收益性比较好的大项目，可以考虑拿出一部分来单独进行投资。此外，投资体制改革还应当国际化，可以考虑走出国门，以分散风险。

新京报：即便是做投资，收益率似乎也很难达到像GDP这样的高增长。

郑秉文：对。所以说到底，在目前的经济增长速度下，积累是划不来的。做实个人账户，将会是低效的。

维持空账还是把个人账户做实，这在学界至今仍存争议。一方面，随着中国步入老龄化社会，空账持续扩大，必然造成未来养老金的支付压力;另一方面，一旦将账户做实，账面上的钱可能面临贬值的尴尬。相对于现收现付制，统账结合制下的投资，解决不了巨大的福利损失问题。

新京报：要不要做实个人账户，看起来是一个两难情形，你的建议是什么?

郑秉文：在我看来，对于中国而言，最适合的养老保险体制是实行记账式名义个人账户制(NDC)。

所谓记账式个人账户制，就是参保人缴纳一定百分比的个人收入，由国家为其记入个人账户;但资金随即可用于支付当代养老金，个人账户并无真实资金存在，仅有缴费记录。

同时，职工个人缴费和单位缴费也统统进入个人账户，形成“完全积累”，个人领取养老金的标准仅与个人缴费额度、年限等相关。缴费额度高、年限长，未来领取养老金待遇就高，自然会对高缴费、晚退休产生激励。

当参保人退休时，再根据一套精算程序，将账户中所有的账面积累换算成真实的退休金，发放给每一名对应的退休者。

一旦实行这个制度，养老保险待遇将会完全成为每个参保人的个性决策事务，参保人与国家对立的现状自然化解。

提高统筹层次，“富余”省份可补贴“收不抵支”省份

统筹层次太低是导致目前几乎所有制度困境的根源，所以提高统筹层次应该是一个努力方向。

新京报：2011年有14个省份的统筹基金收不抵支，这会有什么影响?

郑秉文：是的，2011年是14个省份收不抵支，2010年是15个。

统筹层次太低是导致目前几乎所有制度困境的根源，所以提高统筹层次应该是一个努力方向，这样可以减少资金浪费。

现在宏观资金浪费的现象比较严重。全国各地一半省份资金有积累，另一半省份不够，中央和地方财政都得转移支付。这样一来，财政介入这个制度，但却有一部分资金沉淀，而且越来越大，这就形成了浪费。

如果提高统筹层次，资金使用效率不就提高了吗?资金有盈余的省份，就可以把钱补贴给收不抵支的省份。

新京报：这样经济发达地区人们的养老金水平会不会被拉低?

郑秉文：不会。社会保障制度全国是一个统一的公式，地方无权去更改和调整。全世界绝大多数国家，不同地区之间的社会保障制度、格式、政策都是一致的。

改革可以先进行案头设计，花上几年时间

往往制定了一些制度，然后派生出好多问题，然后又打补丁，打每一个补丁又派生出好多问题。

新京报：在养老金之外，我们还希望建立什么样的制度呢?

郑秉文：第二支柱，就是“职业年金”制度。

我们1991年建立企业补充养老保险，但是发展得很不好，国家不重视。

今后公务员、事业单位也都得建立。加入到这个基本养老保险改革里面，替代率不就上来了吗?你不能把他的养老金降了一半，降了一半儿他不愿意改革了，改革进行不下去。

新京报：是不是要先建立职业年金制度，再做公务员养老金的改革?

郑秉文：不是。所有的这些改革，应该是一个配套的改革，同时进行，国家应该想到这是一揽子改革。就是说先进行案头设计，花上几年的时间，然后从某个早上开始实施运行，不要今天弄了这个，明天再弄那个，不要没完没了的所谓试点，没那个必要。

比如，辽宁试点到现在11个年头了，还不见个头。所以，在长达十几年的历史阶段中，为了满足社会需求，往往你制定了一些制度，就会派生出好多问题来，然后你又打补丁，打每一个补丁又派生出好多问题，这样问题会成堆，最后没办法改革。

新京报：那这个一揽子的改革应该包括哪些内容?

郑秉文：广覆盖、保基本、多层次、可持续。这是十八大提出来的。

此外，十八大报告提出的还有解决三个困难：一个是增强公平性，一个是适应流动性，一个是增加可持续性。这三个问题是目前我国社保制度的三个拦路虎。

现在养老金没有一个全国性的电子平台，所以跨省接转有好多困难。如果能像银行一样，全国是在一个平台上干活儿，就能减少很多麻烦。

公务员没有占用职工缴费的钱

我国在2009年建立的新农保，有100元至500元几个档，80%以上的参保农民选的是第一档，就是100元。除了经济约束等其他条件之外，不信任恐怕是一个重要原因吧。

新京报：个人账户“空账”的另一个原因，是不是一些人没有缴费，但同样从这个池子里拿钱，比如公务员?

郑秉文：不是。公务员没有占用职工缴费的钱。目前公务员养老金直接由财政拨付。

新京报：事业单位也是这样吗?

郑秉文：事业单位情况比较复杂。全国事业单位工作人员有3000万，大约有2000万在上世纪90年代参加了改革，他们也缴费了。

另外1000万人没有参加改革，他们不缴费，完全在旧制度里。

但是，事业单位只是造成制度不可持续的原因之一，作用不大，主要原因在于制度设计本身。

新京报：今后的改革是公务员这部分向企业职工的制度看齐，还是企业职工向公务员看齐?

郑秉文：未来都得参加改革。公务员此前没参加改革，搞那么一个独立的，似乎是有特权的制度，那是不好的。

但是加入进来以后，由于制度不完善，加入进来才拿那么一点钱，这种改革能成功吗?所以要改革制度。否则变成了“事业单位90年代养老金改革”的第二个版本了。

新京报：不同人的养老金数额有很大差距?

郑秉文：养老金制度不能追求绝对的公平，全民一个水平，这是不可能的。一定要强调多缴多得，少缴少得，存在差距是应该的、必须的，但差距不能过大。

新京报：我发现很多人都不相信今后养老能靠养老金，有的攒钱养老，有的买房养老，您有没有感受到这样一众普遍的社会情绪?

郑秉文：我也感受到了。这就表明我们基本养老保险制度的公信力不如其他国家。

我举一个例子，丹麦嘉士伯啤酒是一个大型跨国公司，他的董事长亲口跟我说，他热爱他们国家的这个制度，这个制度即使把他收入的一半都扣掉了纳税了，但他仍然觉得这个制度非常好。

再举一个例子。我国在2009年建立的新农保，有100元至500元几个档，80%以上的参保农民选的是第一档，就是100元。除了经济约束等其他条件之外，不信任恐怕是一个重要原因吧。

【出处：新京报】

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