点线面多维度做大做实社会保障“幸福篮子”

编者按：十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》已经明确要求“建立更加公平可持续的社会保障制度”。“坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度”、“推进机关事业单位养老保险（放心保）制度改革”、“整合城乡居民基本养老保险制度”等成为了建立社会保障制度的重要工作部署。我们今日推出专题，从制度、增值、财税以及住房保障四大方面探究如何“建立更加公平可持续的社会保障制度”。

“每月定存500元自己养老”一说盛行

国民期待养老制度新变化

“每月定存500元，自己养老吧。”今年下半年以来，养老问题成为全民关注的焦点，对于养老金缺口的担心与日俱增。

可喜的是，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）已经明确要求“建立更加公平可持续的社会保障制度”。其中包括“坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度”、“推进机关事业单位养老保险制度改革”、“整合城乡居民基本养老保险制度”等涉及社会保障的重大工作部署。

另外，人力资源和社会保障部近日发布的2003年至2012年全国企业职工基本养老保险基金情况反驳了“养老金缺口”一说。数据显示，截至2012年年底，全国企业职工基本养老保险基金累计结余22968亿元，比2003年增加21204亿元，年均增长33%。2012年职工基本养老保险总收入为18363亿元，比2003年增加15154亿元，年均增长21.4%。

全国统筹“情系”国民

《决定》提出：坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，完善个人账户制度，健全多缴多得激励机制，确保参保人权益，实现基础养老金全国统筹，坚持精算平衡原则。

“社会保障是保障公民基本安全的制度体系，应该消除人的身份和地位的痕迹。全会公报提出公平的原则要在公平的指导下，消除城乡差距、多轨制差距，以及户籍制度带来的差异和不公平。”清华大学社会保障研究中心主任杨燕绥表示，“实现基础养老金全国统筹”这句话覆盖了所有身份的国民，这意味着将陆续整合养老金。这为我国整合各类人员进入中央统筹的国民基础养老金奠定了基础，也提供了契机。

目前，我国在2010年就已基本实现城镇职工基本养老保险省级统筹，但除北京、陕西、黑龙江等极少数地区实行养老保险基金统收统支之外，绝大多数地区的省级统筹是采取省级预算管理方式，提取省级调剂金，这只是省级统筹的初级形式，并没有真正实现完整意义上的省级统筹。

据人力资源和社会保障部社会保障研究所所长金维刚介绍，由于目前我国各地区社会经济发展不平衡，各地区之间养老保险政策不统一，单位和个人缴费和待遇水平参差不齐，各地养老保险基金收支与结余不平衡，地方财政负担也不均衡，养老保险关系在跨省之间转移接续方面受到多种因素的制约，也不利于在养老保险方面实现社会公平。

据悉，去年全国职工养老保险基金累计结余约2.4万亿元，但各地之间基金积累畸轻畸重现象非常严重，全国一半以上的结余资金主要集中在东部少数几个省市，而中西部地区都要靠中央财政提供不同程度的补助资金来确保养老金按时足额发放。

《决定》要求“整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度。推进城乡最低生活保障制度统筹发展。建立健全合理兼顾各类人员的社会保障待遇确定和正常调整机制。完善社会保险关系转移接续政策，扩大参保缴费覆盖面，适时适当降低社会保险费率。研究制定渐进式延迟退休年龄政策。加快健全社会保障管理体制和经办服务体系。”

金维刚表示，加快推进城镇职工基本养老保险的基础养老金全国统筹势在必行。实行基础养老金全国统筹的目的,是在全国各地区实现职工基本养老保险政策的基本统一，并根本解决跨地区流动就业人员的养老保险关系转移及其权益保障问题；同时，可以进一步扩大养老保险基金调剂范围，逐步改变各地区养老保险基金收支与结余不均衡的状况，提高基金承受能力和资金使用效率；实行核心基础养老金全国统筹的关键，在于合理划分中央与地方对基本养老金的筹资和支付责任，明晰双方的事权与财权相对应，共同支撑养老保险制度以及基金的平稳运行。

取消双轨制消除身份痕迹

《决定》提出：推进机关事业单位养老保险制度改革。整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度。推进城乡最低生活保障制度统筹发展。建立健全合理兼顾各类人员的社会保障待遇确定和正常调整机制。

金维刚认为，机关事业单位与企业应当实行统一的基本养老保险制度，取消“双轨制”。同时，要吸取过去机关事业单位养老保险制度改革试点，特别是2008年国务院确定的广东等五省市进行事业单位工作人员养老保险制度改革试点陷入困境的教训，在今后推进机关事业单位养老保险制度改革方面，对机关和事业单位同步实施养老保险制度改革，同时采取必要的配套措施，妥善处理改革之后退休的人员养老保障权益问题。

“十一五”期间，中国基本完成了社会保障体系框架的搭建，但这个框架存在很多问题，比如城乡分割、制度碎片化等，最受诟病的就是身份不同而导致的待遇差别，如机关事业单位和企业职工养老金的养老待遇相差过大。从2008年开始，山西、上海、浙江、广东、重庆五省市先期开展事业单位养老保险制度并轨试点。但时隔五年，基本没有实质性动作。

杨燕绥强调，社会保障是保障公民基本安全的制度体系，应该消除人的身份和地位的痕迹。《决定》提出公平的原则要将公平的指导下，消除城乡差距、多轨制差距，以及户籍制度带来的差异和不公平。

“十八届三中全会对于社会保障制度方面的决议体现了公平性、可持续性以及流动性。”杨燕绥指出。

多渠道充实社保基金已迫在眉睫

专家建议，采用优先股转持或者将超过51%的国有股划拨全国社保基金

■本报记者 刘丽靓

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，建立更加公平可持续的社会保障制度，划转部分国有资本充实社会保障基金。专家认为，国有资本充实社保基金已进入第三个阶段，建议采用优先股的转持或者对国有控股比例非常高的央企以及金融企业超过51%的国有股划拨全国社保基金，可以有效降低国有股东的持股比例，同时补充社保之需。

随着养老金缺口的不断增大，对于国有资本充实社保基金的呼声日渐强烈。2012年，国资委研究中心主任李保民就曾表示，正在探索从国有产权里面划出一部分进入社保基金。全国社保基金理事会党组书记戴相龙也曾建议，按不低于20%比例划拨全国社保基金。

国资委研究中心主任楚序平近日表示，国有企业是全民所有制企业，其资产属于全国人民。所以必须向国家分红，正确处理好国家、大家、自家的关系，国有资本收益划入公共财政的，要实施专款专用，专项用于解决惠及全国人民的教育、医疗等重大问题上，使全国人民更直接地分享国有企业发展红利的制度。国有股划归社保持有，充分体现了国有资本收益惠及全民的性质。全国公民，无论在私企、外企还是别的单位工作，都是我国的公民，都有权分享国有经济发展的福利。按照规定，社保部门持有股权，但不参与企业的生产经营管理。

实际上，近年来，关于国有股划转社保基金的工作一直在推进，但推进的力度和总量均不尽如人意。

数据显示，2010年国有股划转社保基金猛增319.8亿元，但2011年即滑落至118.58亿元，

据社保基金2012年报显示，社保基金理事会收到境内转持国有股29.52亿元，其中，股票25.14亿元，现金4.38亿元。与2011年境内转持国有股的118.58亿元相比，2012年国有资本划转社保基金的金额大降400%，与2010年的319.8亿元相比，更是大降1100%。从总量数据来看，自2009年6月执行《境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法》以来，社保基金会累计转持境内国有股1065.74亿元，其中股票838.58亿元，现金227.16亿元。

“随着人口老龄化的加剧，社保基金支付的压力也随之增大，多渠道充实社保基金已迫在眉睫。”武汉科技大学金融证券研究所所长董登新对记者表示，国有资本划拨社保基金，目前经历过两个阶段，第一个阶段是国有股减持的划拨；第二个阶段采用的是国有股转持。与第一种方式相比其好处在于社保基金可以通过持有股权并通过管理运作来进一步提升其受益，而股权的直接转持对市场本身不构成冲击。目前已经进入了第三个阶段。

董登新建议，可以采用优先股的转持或者对国有控股比例非常高的央企以及金融企业，将超过51%的国有股划拨全国社保基金。如四大国有银行，国有控股比例都在70%以上，将来只需要维持51%的绝对控股就可以了，超过51%的国有持股的比例部分可以全部转持给社保基金，这是一种新形式，可以有效降低国有股东持股比例，同时补充社保之需。

“综合分类相结合”的个税改革有助于改善收入分配

专家称，改革的方向应当是对间接税进行减税，在间接税不变的条件下，提高个税起征点将加重整体税制的累退性，从而加剧其不公平性

■本报记者 徐 科

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(简称《决定》)，在“深化财税体制改革”一段中,“逐步提高直接税”与“逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制”两项，因与收入分配改革息息相关而备受关注。财政部部长楼继伟指出，目前税收制度已不适应新形势，特别是在包括“解决调节收入分配”等方面的功能较弱。

“税收和转移支付的 ‘逆向调节’容易使我国在再分配领域上制度缺失和制度失灵。”国家行政学院副教授黄锟在接受《证券日报》记者采访时表示，在税收结构中，直接税比重过小、间接税比重过大，而间接税却很容易转嫁；税种、税率、起征点等税制设置的不当易造成税收负担的不公平；减免税过多过滥；高收入阶层的隐性收入无法纳入有效的税收监控，会导致偷税、漏税现象严重；来自经营所得和劳务报酬的比例偏小，私营经济的税收贡献低于经济贡献等等。

黄锟进一步解释称，在转移支付制度方面，转移支付之所以没能完全起到降低收入不平等的作用，一定程度上与各地区转移支付的规模取决于地方的财政状况有关。

《决定》中提出，“逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制”，而这一改革方向已是官方和学界的共识。事实上，个税问题近几年是社会关注的重点，尤其是其免征额问题。财政部部长楼继伟此前撰文指出，当前关于中国个人所得税的讨论，重点应该放在改税制，而不是提高免征额。

中国人民大学财政金融学院教授岳希明表示，提高个税起征点对改善收入分配状况并不能奏效。他提出，改革的方向应当是对间接税进行减税，如对生活必需品免税等，而不是再对个人所得税减税。原因在于，目前我国间接税占比过高，整体税制呈现累退性，即收入越高的人，税率反而越低，在间接税不变的条件下，提高工资薪金所得减除费用标准（即俗称的起征点），实际上等于个人所得税减税，它将加重整体税制的累退性，从而加剧其不公平性。

“在我国现行的11个分类征收个人所得税框架下，单纯提高起征点而不提高收入，对工薪阶层来说没有意义。”财政部财政科学研究所所长贾康表示，个税改革应重视推进“综合与分类相结合”的配套改革，将现行的九级超额累进税率减至五级超额累进税率。

“要加大结构性减税力度，实施大规模的国家减税计划。”中国（海南）改革发展研究院院长迟福林强调，税收在整个收入分配中的调节作用越来越凸显。

事实上，近几年中央通过实施结构性减税来提高居民收入采取了较多的措施，比如提高个人所得税起征点到3500元，对个人所得税税率进行调整，由九级税率减少为七级税率；对个体工商户个人所得税政策进行改革；提高增值税和营业税体征点到2万元、减免小微企业所得税、蔬菜批发流通环节增值税免征等政策。但是，从实际效果来看，减税提高居民收入的作用仍有进一步提升的空间。财政部数据显示，今年前三季度个人所得税实现收入5067.47亿元，同比增长10.8%，比去年同期增速加快了19.2个百分点。

“目前我国缺乏能够有力调节收入分配的税种。增值税、营业税等间接税调节收入分配的功能比较弱；个人所得税和财产税的再分配功能远没有到位。极大地影响了税收调节收入分配功能的发挥。”贾康此前对《证券日报》记者表示。

对于《决定》中提到的“逐步提高直接税比重”，就意味着要降低间接税比重。对于提高直接税比重的程度，官方和学界也有共识，即并非以直接税为主体，而是在趋势上是降间接税比重，增直接税比重。专家表示，对于增加直接税比重的方式，即通过营业税改增值税减少间接税，此举为直接税的扩增留下了空间，与此同时，直接税方面开征财产税和提高所得税。

大病提取住房公积金

要有保障预期

专家建议公积金制度可以转变为住房储蓄银行制度，让百姓自主决定

■本报见习记者 乔誌东

“一些地方尝试大病提取公积金的政策，对于公积金制度而言，如果明确了并入社会保障的改革方向，那么是可喜的探索。如果没有并入社会保障的预期方向，那么对于公积金制度的可持续性必然是不利的。”南开大学经济研究所教授钟茂初强调。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求，要“健全符合国情的住房保障和供应体系，建立公开规范的住房公积金制度，改进住房公积金提取、使用、监管机制。”

据悉，全国多地已经尝试提取住房公积金治病救人，广东、青海、湖南等省份一些城市出台相关办法，允许患有重大疾病的职工或其直系亲属提取公积金救急。

上海易居房地产研究院副院长杨红旭在接受记者采访时指出，如果全国要修订关于大病提取公积金的规章制度，就要规定得详细，对于救急的必要条件、家庭收入、个人的医疗保险情况要有标准。此外，还要设定需要额度的限定，不能笼统的打开这样的口，否则管不住。因为在制度罚金面前的话，是应该具有一定权威性的，不能随便实施。

近日，据成都住房公积金管理中心透露，成都将实现公积金市区和郊县的“全域通取”。一位业内人士指出，成都一系列公积金惠民政策的出台，是改进住房公积金提取的重要举措。

成都住房公积金的“全域通取”固然为公积金“提取难”觅得一个突破点，然而当前，业内普遍认为住房公积金尚存在“范围窄”、“门槛高”、“收益低”等问题，尤其是超过2万亿元的公积金处于“沉睡”状态，而收益率却跑不赢通货膨胀率，住房公积金的相关管理制度被广为诟病，有关“唤醒”公积金、扩大公积金使用范围的呼吁不绝于耳。更有专家建议取消住房公积金制度。

钟茂初表示，公积金制度的初衷在于建立一种国家支持的社会互助购房基金，当时设想职工工作到40岁左右才有可能购房，而购房之前的一段时期缴存的公积金就可为其他人提供互助资金。然而时过境迁，住房分配制度已经改变，购买住房的贷款制度也基本完善。公积金制度的资金互助目标早已有名无实。

“在现行的公积金运行机制下，缴纳的公积金如果不设法尽早使用的话，几乎就是一笔强制性的超长期存款，并且手续更繁琐、收益更低。”钟茂初指出，无力购房的低收入者被强制性地缴存公积金，供中高收入者低廉地使用公积金贷款，而这些无力购房者还要承受利息损失，这显然是不合理的。另外，这样的制度安排对于已有自有住房者和无意愿购买住房者，也是不公平的。

“公积金的年利率低于银行存款利率，也从一个方面真实地反映了公积金管理部门的资金运营能力远低于专业的金融机构，或者说公积金管理部门这个半官方的机构大大增加了资金运营成本，降低了资金使用效率。”钟茂初说。

今年3月5日，全国人大代表、证监会上市公司监管一部主任欧阳泽华在北京团第二次全体会发言时曾表示，证监会正在推动有关部门修订《住房公积金管理条例》，推动住房公积金以及基本养老保险基金入市，在现有的存银行和买国债之外扩大投资渠道，稳妥实现保值增值。

“公积金制度与整个社会保障体系结合起来，公积金的使用不能限于住房保障，而要把范围扩大到购房、治病、养老、互助和子女教育等方面。”钟茂初指出，当某些低收入社会成员，出现疾病治疗、遭遇意外、子女教育、再就业、家庭困难等急需资金的特殊情况下，应当允许他们合理使用这一互助资金，这样才是以人为本的合理制度，才符合民众切实利益。

针对住房公积金使用效率低下的情况，杨红旭表示，公积金制度可以转变为住房储蓄银行制度。百姓可以根据自身的购房需求，提前在住房储蓄银行里存款，以后购房时贷款也就从住房储蓄银行贷；如果没有贷款的需求，或者说已经有两套房子，以后也不会去贷款，那么可以考虑不用交公积金。（编辑 张颖）

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