公务员工资超过80%是津补贴 滥发钱现象并未遏止

 

媒体披露公务员工资天差地别

由国家统发的基本工资1000元出头，其余80%均是各项津补贴。这份工资条没有什么秘密，却是几次工资改革和公务员内部收入差距的见证。

公务员的工资

职务工资480元、级别工资498元、工改补贴45元、工作津贴3250元、提租补贴80元……这是一名普通国家公务员的工资条。由国家统发的基本工资1000元出头，其余80%均是各项津补贴。这份工资条没有什么秘密，却是几次工资改革和公务员内部收入差距的见证。

工资条：超80%是津补贴

陶磊是某中央党群机关的一名公务员，本科学历，9年工作经验，正科级，2013年1月的工资条显示：统发合计1173元，包括职务工资480元、级别工资498元、工改补贴45元等;工作津贴3250元，交通补助200元，通讯补助130元，提租补贴80元，购房补贴1000元;此外，住房公积金扣款500多;基础工资和工龄工资为0元;应发5833元，实发工资5259元。

这份工资条基本的工资仅1173元，超过80%是津补贴，其中工资的一半主要来源于工作津贴。

这也源于1993年工改提高津贴补贴占比的结果。事实上，现行机关工作人员(包括事业单位)工资制度是1993年工资制度改革时建立的。即公务员实行职务工资和级别工资为主的职级工资制。公务员工资主要由职务工资、级别工资、基础工资、工龄工资构成。这次工资改革在国家层面提出建立“地区津贴制度”，各地可根据本地经济发展水平、财力状况制定自身的“津补贴”。

国务院某直属机构一位负责人事的林姓工作人员告诉本网记者，2006年实行新的公务员工资制度后，公务员工资分为四块，由职务工资、级别工资、工作津贴、生活补贴共同构成。其中，前两项实行全国统一标准，由中央财政支付;后两项由地方财政或各部门财政支付。

类似陶磊这种工改补贴，都是按照国家规定的标准统一发放的，各个单位可能名称不一样，但同级别公务员发放的额度是一样的，前述林姓工作人员称他们单位将工改补贴等统一称为补贴。

2元奶粉补贴

现在的工资构成中，已没有工龄工资。陶磊称，刚参加工作时，记得工龄工资是每年涨一元，这一元工资也成为同事间的笑谈。据公开资料显示，在 1993年《国务院关于机关和事业单位工作人员工资制度改革问题的通知》中，工龄工资的执行标准是这样规定的：“工龄工资按工作人员的工作年限确定，工作 年限每增加一年，工龄工资增加一元，一直到离退休当年止”。一元工龄工资后来引发不少争议，2006年再次工资改革后，干脆取消了公务员的工龄工资。

不过现在的工资构成中，也有一些几元的项目。例如，有小孩的公务员，2岁以内的小孩有奶粉补贴，每月2元。

级差八九百 国家主席月薪大概1万多

据陶磊介绍，各项津补贴因级别和职务差别而有不同，如提租补贴(对租住公有住房的职工，因租金提高而由单位给予的补贴)，正部级240元/月，副部级210元/月，正司级130元/月，副司级115元/月，处级100元/月，科级80元/月，科以下70元/月。

陶磊说，每个级别的工资总差也就在八九百元左右，如处级要比科级高八九百元左右。如果以此类推，在中国，国家主席的工资估计也就1万余元。

不同级别的公务员其他方面的待遇也会不一样。据前述林姓工作人员介绍，比如医疗报销的比例，一般国家规定的能够报销的医药费，公务员的报销比例 能达到90%。但50岁以上的副司局级有领导职务的公务员可享受副司局级医疗待遇，有专门的医疗蓝卡。以北京为例，具体说来就是可在指定医院的干部门诊就 医，可报销的病房标准和床位标准要比普通公务员更高等。

年终发一次性奖金 不到千元

至于奖金，陶磊说，都是按照规定，只有年终的13个月工资，只发基本工资(中央财政统发部分)，不是每个月的实际月薪。也就是说，2012年他的年终奖是国家统发的1000多元。

该规定出自2006年的《公务员工资制度改革实施办法》第六条：实行年终一次性奖金——对年度考核为称职(合格)及以上的工作人员发放年终一次性奖金，在考核结果确定后兑现，奖金标准为本人当年 12 月份的基本工资。

5年一晋级，2年一晋档

2006年实行新的工资制度后，各地陆续开始清理合并公务员收入中的各类津贴补贴，原先“不上台面”的收入被取消或变成“明补”，这也被称为 “阳光工资”改革。北京则早在这之前就推进了工资改革。即传说中的“3581”。本刊早前曾做过(2004年34期)，“3581”传说指科、 处、局、部级干部月薪分别为3000元、5000元、8000元以及1万。但记者向权威人士求证的说法是，“3581”出台之初的考虑是指年薪，也就是 科、处、局、部的年薪达到3万、5万、8万和10万。

“我一直觉得按照级别来定工资不合理”，陶磊直言。一个单位，能当上官的毕竟只有少数。处级干部，厅级干部只有那么几个人，其余的都是普通工作 人员，结果是有职务的比没职务的拿得多，而工龄长的老公务员比工龄短的拿得多，可能一个30年工龄的老公务员的工资不如一个10年工龄有职务的领导。这样 的后果可能是大家都处心积虑想当领导，可能真正干实事的人就少了。

而公务员的升职都有一定的程序，从正科级到副处级按程序至少需要3年，而极少有人能在3年内完成这一转变。

不过，现在的公务员工资已有一定的增长机制，只是增长额不高。如2006年工改后，工资实行滚动晋级。据前述林姓工作人员介绍，年度考核累计五 年称职的公务员职务晋升一个级别，年度考核累计两年称职的公务员则晋升一个级别工资档次，也就是常说的“5年一晋级，2年一晋档”。这样，即使职务没有变 动，工资也会有所增长，避免了几年不涨的尴尬局面。一般升一个档级工资可能会涨100元左右。

2006年工改，滥发钱现象并未遏止

月薪5000多在北京是什么水平?去年国家统计局公布的2011年城镇单位在岗职工平均工资显示，北京职工月平均工资为4672元/月。而根据此前的一个统计数据，当时达到平均工资以上的职工只占到全部职工人数的39.3%，没有达到职工平均工资的人数占60.7%。这么说来，月薪5000已经属于平均以上的少部分了。

陶磊还告诉记者，自己还算幸运的，刚参加工作时还有单位提供集体宿舍，现在刚进来还没转正的公务员每月扣完税也就1000多，也没有集体宿舍，北京房租这么高，根本不够生活开销。好在早饭与午饭有单位食堂免费提供。

“公务员的隐性收入应该不少吧?”对于记者的问题，陶磊表示自己最基层的公务员，单位也是“清水衙门”，没有钱也不会乱发钱，并没有任何的隐形收入。说到这，陶磊还有点激动。他说，2006年工资改革，(中央)提出“限高、稳中、托低”，“我们这种低水平的工资在那次后都涨了，我自己的大概涨了1000多元左右，但是那次改革并不彻底，‘限高’因为触及到太多利益，反对声音很大。一些(“有钱部门”)滥发钱的现象并未遏止，我们(公务员)内部意见也很大。”

说起2006年工资改革绕不开1993年的改革。1993年公务员薪资制度改革，国家层面提出建立“地区津贴制度”，各地可根据本地经济发展水平、财力状况制定自身的“津补贴”。

之后，国家并未出台统一政策。在此背景下，地方发放公务员津贴补贴的名目逐渐失序，地区、部门、单位的工资外收入基本处于失控状态。复旦大学博士孙琳曾专门研究过中国的公务员薪酬问题，据其不完全统计，各地擅自发放的津贴补贴名目达到300多项。

2006年，新一届领导上来后，在全国推行了一场轰轰烈烈的改革。此次公务员(包括事业单位)工资改革的重点为“限高、稳中、托低”，高收入人群的补贴将遭削减。具体做法是：第一规范补贴，设定上、中等收入的政策范围，收入超过平均线的要削减;第二是稳中，即中间的收入层次者工资水平可以继续保持，也可以适当增加;第三就是托低，即要用3年时间提高低工资收入人群收入，使其达到平均水平。据悉，2006年工资制度改革时国家对公务员津补贴标准出台了一个范围，平均值不能低于年2.1万元，也不能高于4万元。

不同省最高相差几千元

对于各地区、各部门公务员津贴补贴标准(即陶磊工资条中的工作津贴和生活补贴部分)，各单位名称会有差别，但同地区同级别的津补贴差别并不太大。中央某部委一位正科级工作人员透露，国家统发1000多元，每月津补贴3000多，每月实发工资5000元出头;国务院某直属机构副处级干部向记者提供的工资条，没有工作津贴的名称，所有津补贴细化到各项，如物价补贴215元、交通费40元、生活补贴260元、提租补贴90元……另一位在地方某市级机关任职的公务员告诉本网记者，其属于正科级，国家统发的基本工资1000多，津补贴部分按照地区标准2000多，每月实发工资3000多元。

《经济观察报》2008年的一篇报道指出，“阳光工资”后，由于津补贴改革是地方自费改革，地方财政承担了更大的压力，规范以后“暗补”变“明补”，原来一部分由单位自己解决的补贴变成了财政支出。

此外，即便是在一个省内，补贴的金额也有不小的差距。中央对公务员津贴补贴标准有个核算公式：省直机关津贴补贴标准=(省会城市平均标准+全省平均标准)/2，如果省直机关要想达到300元的标准，省会城市就要比平均值高。

这种制度造成了不同省之间、同省不同市县区之间津贴补贴相差最高达几千元。一位2007年刚毕业参加工作的深圳司法系统的法警，2008年税前工资为8100元，实际扣除各项保险缴费之后工资所得约6200元。这让西部地区同样资历的公务员望而兴叹。即便扣除两地物价因素，差距仍可观。根据第一轮规范的结果，即使有年均津贴补贴2.1万元这个最低调控线，很多财力弱的贫困地区也根本无法达到。

试探性“涨薪”遭遇反对

对于现在的月薪，陶磊并不满意，他觉得自己毕竟工作了9年，当年考上公务员也是很不容易的。但工资水平在同学中已不算高。“现在一讲到公务员，大家都觉得工资高，其实我们还觉得冤呢。”

陶磊还透露，2010年底，国家曾有给基层公务员加薪的计划，陶磊称之为“试探性增长”。当时媒体的报道也证明确有此事。《21世纪经济报道》2010年11月的一篇报道曾指出：“人力资源和社会保障部知情人士透露，该部正在组织研究、拟订完善公务员工资制度方案和深化事业单位收入分配制度改革的工作方案。……此番公务员工资制度改革，重点之一即提高基层公务员的收入水平，缩小系统内收入差距。”

“但由于舆论的反对声特别大，这次涨薪后来就不了了之。”说到这，陶磊认为，民众反对的原因之一在于前一次的改革没有彻底。“如果那一次的改革(2006年)把一些单位乱发津贴的风气给正过来了，之后的涨薪应该不会有那么大的阻力。”

据媒体报道，2011年，审计署对2010年度中央部门预算执行和其他财政收支审计中发现，82个所属单位采取截留收入、虚列支出等方式，套取和私存私放资金4.14亿元。

陶磊直言：“我赞成高薪养廉，但是必须双管齐下，管住腐败贪污漏洞。我希望有好的制度，让好人能有好报。”

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国家福利作为一种制度安排，在中国出现的时间很早，不过在宋代之前，国家福利并未实现体系化，多为临时性救济，带有备荒赈灾性质。宋代则建立了一套覆盖面极广的福利救济体系，救济的对象涵盖了孤寡老人、残疾人、乞丐、弃婴、孤儿、贫困人口等群体，提供的福利覆盖了国民“生有所育、老有所养、病有所医、死有所葬”等层面，可谓“从摇篮到坟墓”均有国家救济。

生：贫家妇女怀孕后，每家发生活补贴4000文(相当于人民币1800元)及救济粮。国家设“福田院”“居养院”“慈幼局”等收养生活不能自理的残疾人和弃婴、孤儿。

老：孤寡老人由“安老坊”“养济院”等收养。60岁以上的老人，可享有进入福利机构养老的权利，国家发给每人每日一升米，10文钱。

病：设“安济坊”收养、治疗孤苦贫困病人，实行病人隔离制，并提供汤药、伙食。“施药局”作为平价门诊给百姓发药。

死：福利性公墓“漏泽园”殓葬贫民流民。

先来说“摇篮”即“生”的福利。宋代的“摇篮”福利可以分为补救性救济与预防性救济两大类。预防性救济是指国家在发现贫家妇女怀孕之后，给她们提供生活补贴，以免穷困人家因养不起孩子而溺婴、弃婴。南宋绍兴八年(1138年)，高宗下诏在全国推行“胎养助产令”，诏曰：“禁贫民不举子，有不能育婴者，给钱养之。”具体做法是，每一家贫困户发钱4000文，这笔经费来自国家征收的“免役宽剩钱”。南宋的州县还设有“举子仓”，即由地方政府向贫家产妇发放救济粮，一般标准是“遇民户生产，人给米一石”。举子仓的仓本来自国家常平仓、官田收入及富人的捐赠。

补救性救济则是指国家设立福利机构，收养、赈济弃婴与孤儿。北宋时，主要由综合性福利机构如“福田院”负责收养京师汴梁的“老幼废疾”，“广惠仓”负责赈济各州县的“老幼贫乏不能自存者”。从哲宗朝开始，朝廷在全国施行“居养法”，各地设立“居养院”，收养无法自存之民，遇有被遗弃婴儿、孤儿，也送入附近居养院养育。

南宋时，又发展出专门的儿童收养机构，有“散收养遗弃小儿钱米所”“婴儿局”“慈幼庄”“慈幼局”“及幼局”等。名称虽异，功能则差不多，效果很好。据元人的回忆，“宋京畿各郡门有慈幼局……故遇岁侵，贫家子女多入慈幼局。是以道无抛弃之子女。”

再来说“老”的福利。宋代收养贫困老人的福利机构也包括综合性机构与专门的养老福利机构，“安老坊”“安怀坊”“安济院”都是收养“老而无归”的养老院，“福田院”“居养院”“养济院”等综合性福利机构也收养孤寡老人、流浪乞丐、残疾人士、贫困人口等。

按宋人的界定，60岁以上为老人，可享有进入福利机构养老的权利，国家给他们的养济标准一般为每人每日一升米，10文钱。对80岁以上的居养老人，政府还有额外补助，另给大米及柴钱，90岁以上老人每日有酱菜钱20文，夏天给布衣，冬季给棉衣。

现在来看看宋人“病”的福利。宋代收养、治疗孤苦贫困病人的专门机构主要是“安济坊”。北宋崇宁年间，朝廷下诏全国各路遍置安济坊，颁发“安济法”，要求凡户数达到千户以上的城寨，均要设立安济坊，凡境内有病卧无依之人，均可送入安济坊收治。安济坊“宜以病人轻重而异室处之，以防渐染。又作厨舍，以为汤药饮食人宿舍。”即实行病人隔离制，并提供汤药、伙食。此外，另有专门收治患病旅客的机构“安乐庐”。政府还要求旅店如发现病人，不得将其赶走，而应就近请大夫治疗，然后报告官府，报销医药费。

宋代还设有“药局”“施药局”，类似于今日的平价门诊部，药局只“收本钱不取息”。有时候，药局也向贫困人家免费发放药物。宋人吴自牧记述道，南宋时，“民有疾病，州府置施药局于戒子桥西，委官监督，依方修制丸散咀，来者诊视，详其病源，给药医治，朝家(朝廷)拨钱一十万贯下局。”

最后来看看“坟墓”即“死”的福利。宋代之前，历代也有设义冢助葬贫民、流民之举，但制度化的福利性公墓体系则是在宋代才形成的，此即“漏泽园”制度。漏泽园先是设于京师汴梁，北宋真宗年间，朝廷在“京畿近郊佛寺买地，以瘗死之无主者。瘗尸，一棺给钱六百，幼者半之”。后来的整个南宋时期，各地普遍都设立了这种福利性公墓。

宋代的漏泽园，有一套非常人性化的管理制度，如逝者有冥器陪葬，有“兰羞”(佳肴)祭祀，尽力照顾了逝者的尊严，这些下葬随品及祭品都由政府置办;“园中置屋，以为春秋祭奠，听其亲属享祀”;还有专人管理，“官委德行僧二员主管，月给各支常平钱五贯、米一石”。

至于季节性、临时性、赈灾性的例行救济，比如“雪降则有雪寒钱，久雨久晴则又有赈恤钱米”，也是“每岁常例”。大概可以说，宋代在制度设置上已经有了几分“福利国家”的气象。

养老金大军总资产5万亿 大发展受制于无税优，，和讯养老金，，加盐，0，养老金，养老金资产，养老金，深圳，2013-4-22 9:55:49，2013-4-22 9:55:49，养老金制度基本结构为“三条腿和一个库”：第一条腿是基本养老保险，第二条腿是企业年金，第三条腿是商业养老保险产品，一个蓄水池是全国社保基金理事会。

中国社科院世界社保研究中心主任 郑秉文

各路养老金大军总资产5万亿

第一条腿基本养老保险规模越来越大，非常复杂，理论上讲它分五个制度城镇职工基本养老保险、新农保、城居保、事业单位制度、公务员制度。其中城镇职工基本养老保险领域，截至2011年底，覆盖人群2.8亿人，发展速度非常快;基金收入1.7万亿元，增长率很快，接近企业年金的发展速度，达到30%左右。

第二条腿是企业年金，起源于1991年，市场化运作开始于2004年，2012年发了 “11号文”，2013年又发了两个重要的通知。这两个通知扩大了投资范围，同时又允许后端集合养老金可以发行产品，是巨大的进步。制度结构和市场化运作本质，导致制度纵向进步很大。比如，在市场化运作前的1991年到2004年，才六七百亿元，可是2005年到现在一下蹦到4800亿元，2011年底的时候才3700亿元，一年就增长了一千多亿元，说明制度建设是非常重要的。

商业养老保险产品通常是我们指的第三条腿，2011年支出1300亿元，覆盖百万人左右，资产大约是一万几千亿元。

“一库”就是全国社保基金理事会。从它的资金来源来看，显然问题是基金规模太小了，才不到2000亿美元。“一库”的问题是需要多渠道注入资金，壮大资产。

这三条腿加起来规模约4万亿元左右，如果再加上“一库”11000亿元，剔除2000亿元的受托养老基金资产，免得重复计算，那就是9000亿元，加在一起就是5万亿元。

从 “三腿一库”的分类规模来看，企业年金的腿相对来说比较短，全国社保基金理事会这个蓄水池需要加大蓄水力度。

税优政策制约企业年金大发展

2001年~2011年，全国社保基金平均收益率是8%，远远跑赢了2.4%的通胀情况。全国社保基金作为一个主权养老基金，它是成功的，不过也存在一些问题。

第一条腿的问题在于投资体制十分落后，基本养老保险资产增长非常快，但是我们的投资体制远远没有跟上它的需求。

同时，空账情况也非常明显，2007年空账才仅为一万亿元，但到2011年就超过两万亿元，空账的情况非常严峻。还有就是统筹层次太低，另外投资体制非常落后，导致贬值风险加大。

第二条腿企业年金的增速非常快，但是也存在一些问题。第一个问题是角色依然分散、结构复杂、门槛比较高。第二个问题是资本市场环境不好，这为企业年金保证收益率带来了严峻挑战。第三个问题是机关事业单位没有建立企业年金制度，广大的民营企业、中小企业还在制度之外，目前这个制度的骨干力量还是大型国企。再有一个小问题就是税优政策不完整，激励性很差，企业加入的动力不足。

还有一个问题是集合产品的问题，前年发的11号文有了较大进步，这个月刚刚颁发的第24号文实现了后端集合，投管人可以统一发企业年金养老金产品了，力度很大，由此想到，前端集合也应该加大力度，降低门槛，把中小企业接纳进来。

还存在一些政策缺位问题，比如说，企业年金待遇发放的年金化问题。现在的待遇发放主要还是一次性领取或者由企业自己实行分期领取，这些政策规范还需要加强，没有实行年金化的制度。企业年金待遇发放是一个制度设计问题，要跟保险公司联手，把问题提出来，尽快建立年金化的领取制度。

上述我们列举了这么多的政策缺位问题，但最关键和最急迫的核心问题还是税优政策不完整。我国现在第二条腿的替代率总体来讲不到1%，资产占比也太低，同时参与率也与欧美等地区差距太大。

突破事业单位养老制度改革僵局的关键

展望未来，企业年金的创新突破表现在以下几个方面：

第一，是促进基本养老保险基金投资体制改革的一个参照。七、八年来企业年金的收益率情况不错，市场化的投资收益体制有优点，基本养老保险基金投资体制改革应该受益于和启发于前者。

第二，是间接促进基本养老保险制度的一个动力。比如说可以促进费率的改革，“倒逼”基本养老保险制度改革进程，推动基本养老保险制度各个参数的调整和改革。

第三，是应对人口老龄化的一个重要举措。由于计划生育等原因，在未来40年里中国的老龄化非常严重，大概除了日本、俄罗斯，中国是老龄化是最严重的国家。我们在构造养老金制度结构的时候不要忘了多层次，不要忘了第二支柱。

第四，是提高财务可持续性的一个支撑。一个国家的养老金制度，财务可持续性是否很好取决于层次的多少，养老金的财务可持续需要大力发展企业年金。

第五，是繁荣资本市场的一个“定海神针”。在资本市场中，养老基金占比多少，是衡量一个资本市场成熟度的一个重要指标。凡是成熟的资本市场，都有大量的养老基金机构投资者，反之则寥寥无几，二者的相关度很高。

第六，是增强消费信心和转变增长方式的一个推手。目前我们第一支柱的替代率大约40%、50%左右，对转变增长方式来说还存在问题，因为替代率比较低，如果没有其他的养老金支柱补足替代率，消费信心建立不起来，内需难以启动，增长方式也难以转变。

第七，是突破事业单位养老制度改革僵局的一个关键，现在做好职业年金等于可以间接推动事业单位乃至公务员养老金制度的改革。

第八是它可称为突破个人所得税制改革的小抓手。我们实行的是分项所得税制。如果把企业年金做得非常规范，发挥延迟税收在企业年金制度中的核心作用，企业年金真正实行了EET的税收模式，会对促进个人所得税制向综合税制发展大大地推进一步。

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