美国进退维谷的社会保障制度和布什政府对策

    美国现代社会福利保障制度已经走过了70个年头，它植根于美国现代经济机制，已经成为影响美国现代化进程不可或缺的重要因素。一方面，它起着美国社会生产力发展的保护器作用、稳定美国社会需要的安全阀作用和美国各阶层及利益集团调整关系的调节器作用。另一方面这一制度在运行中积累的弊端也日益显露，它既有罗斯福、杜鲁门、肯尼迪、约翰逊等民主党政府不断扩大社会保障中带来的老问题，又有艾森豪威尔、尼克松、福特、里根、老布什共和党政府收缩社会福利保障政策中造成的新问题。

一般地说，1935年8月14日社会保障法的颁布奠定了美国现代福利保障制度的基础。从杜鲁门政府到约翰逊政府的1/4世纪是罗斯福福利保障政策的继续和完善时期，由尼克松政府到里根、老布什、克林顿政府的1/4世纪则是美国社会福利保障政策的调整时期。70年代以来的调整，体现了和罗斯福新政不大雷同的政策模式，它虽然承继了新政加强联邦政府对经济事务干预和实行福利保障社会化的基本精神，但着重注意的是要纠正新政以来的政策弊端,并在新的条件下，强调发挥州和地方作用，限制联邦政府在福利等方面干预过度的思想。克林顿政府要解决的问题，主要不是惠顾被遗忘的下层，而是如何在安抚中产阶层的前提下适当照顾好下层，是在保障安全阀作用下解决费用过多、管得过宽、效力不大的问题。

克林顿政府时期在夹缝中求改革，试图缓和美国医疗利益集团的垄断、社会人口的老龄化和医疗手段现代化导致的医疗费用的大幅度上涨，推行医疗保险制度的改革，然而未能如愿；不过在改革家庭福利保障上好不容易通过了限制领取联邦福利金的福利改革议案。它结束了自1935年以来联邦政府对穷人的没有限制的福利补助，规定多数贫困家庭享受福利救济补助的时间不得超过5年；有劳动能力的成年人在接受福利补助的两年内必需参加工作；对穷人的食品券补助作了明确限制，规定有工作能力而又不抚养孩子的人在三年之内只能领到的食品券补助；对新移民在头五年内不能领取食品券，也不能领取残疾补助。

由于历届美国政府推行各有特色的社会保障政策中的问题的交错和累积，出现了90年代以来更加积重难返的困境。这种情况主要表现在日益凸现的三大危机上：一是医疗费用不断上涨加重了社会福利保障赤字带来寅吃卯粮的财源危机；二是社会福利的某些不当保障加剧了家庭关系的维系危机；三是老龄化趋势的发展导致社会福利老年退休金保障的支付危机。

按照65岁以上老人占全部人口的7%标志进入老龄化社会来计算，美国1990年占12.3%，2025年预计占20.7%。2000年美国20-64岁成年人对65岁以上老年人的比例约是4.5比1，而预测到2025年有可能达3:1，这样造成纳税人减少而受惠人增多，不仅催促增加保险税，而且也亮起了财源保障的红灯。老龄化的发展不仅带来了赡养老人费用的增加和劳动适龄部分人口物质负担的加重，更对社会经济发展和人民的生活带来广泛影响。劳动力人口的高龄化, 导致流动性的相对削弱、社会劳动力资源相对减少和劳动效率适应力的相对降低，尤其是接受新技术能力的降低，增加了失业危险。人口负担系数的增加，导致储蓄能力的降低。一般老人的生活习俗、家庭嗜好偏于保守，消费结构相对稳定，也将导致多样化消费需要的减少，使社会经济结构发生重大变化。美国人口老龄化的急剧增加，对决策者来说无疑是一项严重挑战，何况老龄利益集团对于谁当选总统和新政府制定什么的老龄政策比以往有了更大的发言权。

为缓解老龄化带来的冲击，政府已经通过的法律逐步适当延长法定退休年龄，2002年66岁为法定退休年龄，2008年时67岁为法定退休年龄。然而这并不能改变社会保障开支危机的基本态势。根据测算，第二次世界大战结束到20世纪60年代，美国“婴儿潮”时期出生的近8000万人，是美国收入最高、也是对社会保障开支贡献最大的人群。随着这些“婴儿潮”人群人群即将加入陆续“白发潮”大军，开始大量退休，势必大幅度减少社会保险基金，同时大幅度增加福利支出。按照目前社会保障体系实行的“现收现付”制。雇主和员工各支付6.2%(员工工资)社保税用于支付退休人员的退休金、残疾金和遗属遗孤抚恤金，统称老年遗族残疾保险制度(OASDI)，到2018年，这部分社保金将入不敷出，到2040年代将会完全枯竭，社会保障的信任危机将导致社会保障体制的崩溃。不仅如此，自20世纪70年代以来，日益增加的社会保障开支已经成为美国公司的一项巨大负担，它削弱了美国企业的全球竞争力，影响了企业创造新就业的机会。

小布什政府在第一任期致力于国际国内反恐，对于改革福利困境，并无重大改善举措，从而在第二任期解决社会保障困境上将面临更大的压力，如果增加税收弥补社会保险资金的不足必然遭到现职雇员的反对，而要减少养老金开支，势必引起退休人员的强烈不满。解决好社会保障开支问题是美国社会保障机制延续和发展的重要关键，小布什总统自去年大选获胜连任以来不止一次地强调要大幅度改革美国的社会保障，并把改革的重点放在缓解社会保障开支问题上，这样不仅避免和前几任美国总统社会保障政策的雷同，又凸显对于社会保障改革关键问题的重视，意欲做出“政绩”将在美国改革社会福利史上留下浓重的一笔。

富有冒险精神和好大喜功举措的小布什总统多次表示将以更加“市场化”的眼光来改革美国现行的社会保障制度。主张社会保障受益人用公司和个人所缴纳的部分社保税建立个人投资账户，投资证券市场，自负盈亏。对退休人员现行的社会福利不做担保，逐步减少政府对养老退休金的负担，更多地由私人承担。这种政策实际上继承了里根的藏富于民，以增加和扩大私人投资和消费，拉动经济增长的主张。布什政府期望将提出的改革方案在今年年夏季前投票表决成为正式法律，把雇员交纳的2%的社保税转移到个人控制的“个人投资基金账户”。原来交纳的其余4.2%和雇主负担的那部分社保税仍按原渠道用于支付社保金。然而为此美政府支付社保转型所需资金预计高达2万亿美元，势必加重政府的巨额财政赤字负担。而且，将社会保障基金中的一部分投入资本市场使之增值本身带有相当大的风险，既有可能使资本增益，也有可能使资本缩水，对于一个具有经济周期的美国来说，既有经济繁荣期的喜悦，又有经济萧条期的苦难，改革成功还是失败实在难以逆料，这场改革对于布什总统来说犹如一次政治赌博，而下的赌注却是美国几千万老年人的生活保障金，搞得不好养老资金打了水漂，出现成年人的战场进入老年人“坟墓”的悲惨景况。

小布什总统第二任期在白宫的保守主义官员和在众参两院的席位拥有优势，但要顺利推行其市场化、私有化社会福利改革方案也绝非易事。人们清楚，竞选时的许诺、宣誓就职的高调和政策兑现并非一回事，尤其是社会保障改革长期积淀带来积重难返，关系近三亿美国民众的切身利益。涉及社会经济发展和持续发展，社会政治稳定、进步和发展，各个阶层和收入段纳税人的利益集团互动关系，过去、现在和未来相互影响的十分复杂的系统工程。对它的政策的历史回顾、实施时面临的诸方面的矛盾，以及它的前瞻影响都是必须重视的。既要注意美国在经济危机时期、经济低速发展时期的情况，又要研究她在经济扩张时期的对策；既要充分利用国库盈余有利条件，又要考虑财政赤字的困难处境；既要考察美国在婴儿出生高峰时期、成年发展时期的举措，又要考虑“婴儿高峰”发展到“银发浪潮”冲击时期出现的问题。此外还关系到美国两大政党的利益基础。由历届美国总统的社会保障政策出台遇到的普遍问题，布什总统的社会保障改革的进退两难处境可想而知。

首先，小布什政府的福利改革政策的将会受到民主党人的强烈质疑和各个利益集团的激烈争议，它在相当程度上影响到2006年的中期选举，这次选举对于小布什政府第二任期政策的顺利推行和2008年大选至关重要。在很大程度上福利改革是一场政治较量，而不仅仅是社会保障本身的可行性考量。

其次，如前所述，这场改革涉及社会保障制度的全局，本身具有极大的不确定性和冒险性，即使从政治层面上衡量勉为其难地通过，能否为其继任总统所承继还是个未知数，人们没有忘记四十年前约翰逊政府的“伟大的社会”扩大福利改革政策，由于他好大喜功既要大炮又要黄油力不从心而遭到新任尼克松总统的废弃，这一前车之鉴，岂不令人深思。  

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