社会保障体系全覆盖需符合六项基本要求

理论探讨

褚福灵

建立覆盖城乡居民的社会保障体系，有效防范和化解民众的年老、疾病、失业、伤残等社会风险，是经济发展成果人民共享思想的重要体现，是构建社会主义和谐社会的重大举措。要尽快建立起同中国国情相适应的城乡社会保障体系，就应当明确覆盖城乡居民的社会保障体系应当符合的基本要求。这既是重要的理论问题，也是实践中必须回答的问题。如果对该问题不能科学回答，建立覆盖城乡居民的社会保障体系就会失去方向，就可能“走弯路”，甚至“走错路”。研究表明，覆盖城乡居民的社会保障体系应当符合以下要求：

一全民覆盖

覆盖城乡居民的社会保障体系，就是由覆盖城镇居民到覆盖乡村居民，实现社会保障体系覆盖全体国民。就是要逐步做到劳动者和适度收入者皆保险，非劳动者、低收入者或者无收入者皆保障这里的保障主要指救助。雇主对劳动者承担必要的缴费责任，政府对非劳动者给予必要的资金支持。

实现社会保障“全民覆盖”并不等于建立城乡完全一样的社会保障制度，因为城乡之间在经济条件、保障要求等方面都有所不同，应当建立既统一又有别的城乡社会保障制度。

二适度保障

城镇居民和乡村居民都应当得到适度的社会保障，共享经济发展成果。适度的社会保障有三层涵义：一是有效保障，就是说待遇标准能够防范和化解社会风险；二是可行保障，就是说待遇标准是同生产力水平和基金支付能力相适应的；三是有序保障，就是说按照保障需求的轻重缓急程度予以相应保障。比如，应尽快建立起覆盖城乡居民的最低生活保障制度，因为城乡贫困居民对此项保障有紧迫的需求。

不论就全国来看，还是就某个地区来看，建立覆盖城乡居民的社会保障体系并不仅仅是扩大覆盖面的问题，衡量该项工作的成败，应当以是否为城乡居民提供了适度的社会保障作为衡量的标准。

三架构统一

要切实做好覆盖城乡居民的社会保障体系建设工作，必须建立起统筹城乡居民的、统一的社会保障架构。该架构将回答保障什么、谁来保障、如何保障等基本问题，这对实际工作的开展将会有重要的指导意义。

尽管城乡之间、地区之间的经济发展不平衡，很难建立城乡完全一样的社会保障制度，但城乡社会保障的总体架构应当是明确的和统一的，是不能随意变更的。只有这样，才能使城乡社会保障形成有机的整体，才能发挥出整体效应。

研究表明，统筹城乡的社会保障架构是防范社会风险的制度安排，应当由养老保障、健康保障、就业保障、伤残保障、生育保障、住房保障、教育保障、贫困保障、灾害保障和法律保障等子系统构成，每个子系统应当由预防、救助互助、保险、福利服务等保障层次构成。

四有效接转

社会保障关系在城镇之间、乡村之间、城乡之间都应当能够有效接续，社会保障关系在劳动者与非劳动者之间、正规劳动者与非正规劳动者之间、本地户口劳动者与外地户口劳动者之间也应当实现有效接转。通过在地区之间、人群之间有效接转社会保障关系，可以实现在全国范围内共担社会风险，以确保社会保障制度的持续性和有效性。

五基金安全

确保社会保障基金安全，是建立覆盖城乡居民社会保障体系的关键环节。覆盖城乡居民的社会保障体系，需要庞大数额的基金支撑。没有充足的基金不行，有了相对充足的基金来源，但不能管好用好也难以达到预期的保障效果。因此，覆盖城乡居民的社会保障体系能否建立和有效运转，关键是“基金安全”问题。

社会保障基金安全包括社会保障基金筹集安全、基金存储安全、待遇发放安全、基金投资安全、基金转接安全等方面。要确保基金安全，应当在基金筹集环节做到应收尽收，在基金存储环节做到安全完整，在基金发放环节做到准确无误，在基金投资环节做到保值增值，在基金转接方面做到有效接续。

六持续高效

覆盖城乡居民的社会保障体系应当是持续发展和高效运转的体系。要确保其持续高效，应当符合统筹化、预警化、动态化和高效化的基本要求。

统筹化是指各项保障制度在城乡之间、地区之间、劳动者和非劳动者之间、近期与长远之间要做到统筹设计；预警化是指各项保障制度要以预防风险为起点，由事后保障向事前风险防范推进，及时发出预警预报，防止保障不足和保障过度；动态化是指各项保障制度都应当建立起发展与保障之间的动态模型，自动调整 “保障指数”，由保温饱到防风险，再到提高生活质量，形成与时俱进的保障制度；高效化是指各项保障制度要做到资源共享、管理科学、运转高效、以较小的保障成本实现较大的保障效果。

分析表明，覆盖城乡居民社会保障体系的目标要求是：全民覆盖、适度保障、架构统一、有效接转、基金安全和持续高效。如果所构建的社会保障体系，能够符合全民覆盖、适度保障、架构统一、有效接转、基金安全和持续高效的总体要求，就可以认为建立起了覆盖城乡居民的、科学的社会保障体系。

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