新型城镇化进程中如何完善民族地区农村社保制度

一、新型城镇化的本质是实现人的自由全面发展

党的十八大以前，我国的城镇化存在两个不同步：即土地城镇化远快于人口城镇化，农村社会保障制度建设远滞后于城镇化建设需求。而理想状态的城镇化则要求实现两个同步：即土地城镇化与人口城镇化同步发展，步调协调一致；为实现人口与城镇化的同步协调发展，社会保障制度建设与城镇化进展也必须同步协调，进而互相促进。在这一背景下，新型城镇化应运而生。

新型城镇化的历史使命就是为了克服土地城镇化过快于人口城镇化，成为半城镇化、片面城镇化。2014年国务院印发的指导全国城镇化健康发展的纲领性文件《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》，从指导思想、基本原则、目标任务等方面都强调了新型城镇化的本质在于人的城镇化，由注重“化物”的土地城镇化到注重“化人”的新型城镇化必然要求以坚持民生作为价值目标，最终实现城乡公共服务均等化。

我国新型城镇化的本质是实现人的自由全面发展。按照马克思主义的城镇化理论，城镇化可分为两个阶段：城乡分离、对立阶段与城乡融合、一体化阶段。我国在城镇化的第一个阶段，由于城乡二元结构的存在，导致农民的社会保障法律制度尚不完善，不仅保障项目少，而且保障水平低，从而限制了农民向城市流动和自由发展。我国的新型城镇化是城乡融合、一体化阶段，该阶段，由于实现了城乡双向一体化发展，农民可以根据其发展需要往来于城乡之间，从而实现自由发展。在双向城乡一体化阶段，我国社会保障制度的城乡差距逐渐缩小并最终不复存在，城乡社会保障制度逐步走向大一统。

二、新型城镇化背景下民族地区农村社会保障制度存在的不足

（一）民族地区农村社会保障制度仍然为城乡二元结构

1.保障项目的二元结构。以作为社会保障项目核心的社会保险为例，我国城市居民都享有养老、医疗、失业、工伤以及生育等五项社会保险，而民族地区农民只享受养老与医疗两项社会保险。就作为维护公民生存权的社会救助而言，民族地区城市居民享有最低生活保障、医疗救助、司法救助、教育救助、住房救助等诸多救助项目，而民族地区农民仅享有五保以及最低保等社会救助项目。

2.社会待遇二元结构。受城乡经济社会二元结构的影响，我国民族地区的社会保障在待遇支付方面也存在二元结构。相同的社会保障项目，民族地区城市居民享受的待遇支付水平远高于民族地区农村居民的待遇支付水平。以社会救助项目中最为典型的最低生活保障制度为例，根据民政部2011年的统计数据，西藏自治区是城市低保与农村低保水平相差最大的民族地区。2011年，该区农村居民的低保待遇为每人每月80.68元，而城市居民则是每人每月355.75元，城市居民低保待遇是农村居民的4倍多。

（二）民族地区农村社会保障体系对地区特点和文化传统有所忽视

1．民族地区社会保障制度设计缺乏流动性。我国民族地区的农村居民大都常年居住在山区，且居住分散、出行不便，如果国家在为民族地区农民提供社会保障时依然采取一站式服务或代理服务，则在民族地区农民享受社会保障待遇便利的同时，也增加了相应的成本，可能导致他们实际无法享受国家的社会保障待遇。

2．民族地区社会保障法律制度没有吸收融合民族传统保障方式。在数千年的长期生活中，民族地区的农民形成了不同于汉族地区的特有文化传统，并内生出本民族特有的传统保障方式。时至今日，这些传统的社会保障方式仍然对少数民族的生存与发展发挥着积极作用，但民族地区社会保障法律制度在吸收融合民族传统保障方式方面还存在着明显的不足。

（三）民族地区农村社会保障制度的法治建设滞后

1.民族地区社会保障重视特殊立法，忽视统一立法。社会保障权作为基本人权，其实现必然要求国家进行统一立法，因此，对于汉族地区与民族地区社会保障中存在的普遍性、共同性问题，应该由国家进行统一立法、顶层设计。

2.现行的民族地区农村社会保障法律体系尚不完整。完整的民族地区农村社会保障法律体系应包括三个子系统，即社会救助法、社会保险法与社会福利法。而目前民族地区在保障农民生存权、发展权的社会救助法律制度以及社会福利法律制度方面比较匮乏。

三、完善新型城镇化进程中民族地区农村社会保障制度的建议

（一）加大政府财政投入，逐步破除民族地区农村社会保障二元结构，实现社会保障城乡一体化

1.逐步实现民族地区农村社会保障项目的城乡一体化。党的十九大报告提出，要全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。在新型城镇化发展的背景下，民族地区应适时增加社会保险项目，除最低生活保障外，我国应逐渐增加民族地区农村的社会救助项目，实现教育救助、医疗救助、司法救助等社会救助项目的制度化、常态化与规范化。

2.加大政府财政投入，逐步形成长效的民族地区农村社会保障筹资机制。应合理区分各级政府对民族地区农村社会保障的投资比例。由于民族地区的县域经济一般都不发达，大多是依靠财政补贴吃饭，因此，建议民族地区社会保障立法应免除县级政府的投资义务，民族地区农村社会保障的筹资义务由中央财政、省级财政与市级财政负担，其中，中央财政在筹资义务中应占大头，地方财政占小头。省级财政与市级财政的划分比例可由省级政府根据实际情况确定。

（二）以流动性为导向，构建传统性与现代性相结合的民族地区农村社会保障制度

1.构建适应流动性要求的民族地区农村社会保障制度。国家在民族地区农村社会保障立法中，应充分体现流动性要素与要求，提高群众获得社会保障的便利性，使其能够充分享受国家的社会保障待遇。

第一，民族地区农村社会保障立法必须充分体现流动性理念。在社会保障筹资、监督管理、待遇给付、权利救济等诸多环节体现流动性要求，如让政府工作人员现场办公，在农民家门口提供社会保障服务，让群众足不出户地享受社会保障待遇。

第二，为民族地区农村因地制宜地提供流动性社会保障项目。社会保障项目的设立是农民享受社会保障待遇的前提，只有项目具有流动性，社会保障的其他环节才可能具有流动性。为此，国家要为民族地区农村提供针对性的流动性项目。

2.建立传统保障与现代保障相结合的民族地区社会保障制度，充分保障民族地区农民的生存与发展。

第一，民族地区农村社会保障要树立传统保障与现代保障并重的理念。目前，我国民族地区农村社会保障出现了现代保障与传统保障相互分离、割裂的局面，这导致社会保障促进经济发展、实现社会公平的功能大打折扣。为此，我国民族地区农村社会保障立法应高度重视传统保障，将传统保障与现代保障相结合，从而构建传统性与现代性并重的多类型、多层次的社会保障制度。

第二，采取多种鼓励措施，充分发挥家庭保障与家族保障作用。无论是过去还是现在,作为人类社会最基本的单位,家庭都是社会成员最重要的福利资源。因此，民族地区农村社会保障制度应包括多种物质奖励与精神鼓励措施，传承和发扬家族、家庭中的尊老育幼、兄弟姐妹之间相互扶持，亲戚之间相互帮助的传统美德。

第三，赋予民族村落组织社会保障的权利与义务，充分发挥其社会保障功能。民族地区农村地域广，农民居住分散，以乡镇与县作为保障主体的保障制度覆盖地域太广，无法为辖区全体农民提供有效保障。而家庭保障与家族保障又以存在一定的身份关系为前提，因此存在保障范围太小的不足。要解决这一问题，民族地区农村社会保障立法可以参考城市社区在社会保障中的职责范围，赋予村落一定的社会保障服务职能，并给予充足的财力支持。

（三）构建完整的法律制度体系，实现民族地区农村社会保障事业法治化

根据社会保障权实现的一般原理，民族地区社会保障应包括以下内容：社会保障权实现的筹资制度、社会保障权获得制度、社会保障权行使制度、社会保障权实现的监管制度和社会保障权的救济制度。我国民族地区社会保障立法应根据以上制度的有机构成构建完整的民族地区农村社会保障立法体系。目前，我国民族地区社会保障立法的薄弱之处在于社会保障权实现的监管制度以及社会保障权救济制度，这也是我国民族地区农村社会保障制度完善的重点。

第一，建立完善有效的社会保障监督制度。民族地区农村社会保障监督制度要以社会监督与国家监督并重，并以强化社会监督为己任，对涉及社会保障运行环节的诸如经办机构、管理机构、服务机构以及其他机构的职务行为进行全方位监督。除在社会保障管理部门设立内部专职监管机构外，还应在民族地区人大常委会设立专门的监督机构，指定专门的人大代表行使社会保障监督权。另外，还要充分实现人民群众对社会保障机构监督的权利.

第二，建立完善的民族地区农村社会保障司法救济制度。结构完整科学的民族地区农村社会保障制度需要有社会保障权实现的司法救济制度，为农民社会保障权的实现提供公正高效的司法保障。民族地区社会保障立法可以借鉴这一国际国内法院机构设置的趋势，设立专门的社会保障法院或社会保障法庭，专门负责审判社会保障案件。由于司法审判程序复杂、过程较长，为提高农民社会保障权救济的及时性，民族地区可以考虑成立专门的社会保障争议仲裁机构，用快速价廉的方式解决社会保障争议。

【作者单位：西北政法大学民商法学院；本文系司法部2014年度国家法治与法学理论研究重点项目“城镇化进程中的法律问题研究”（编号：14SFB1006）阶段性成果】

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