立法变迁法治保障民生福祉

2001年底， 我从山东省东营市大王镇人社服务中心考入市劳动和社会保障局。当时，正值局办公室和法规科合并， 我便负责办公室基础工作以及行政复议工作。在此后5年的行政复议实务中，十之八九都是关于工伤认定的复议。从那时起，我便与工伤保险结下了不解之缘。

2011年至2016年， 我任职东营市人社局社会保险科科长，直接从事工伤认定工作，接手了大量案件。近两年，我虽然离开了这个岗位，但一直没放下工伤普法和政策宣传，对于工伤保险可以说是格外的 “长情”。

回首这17年， 作为一名基层执法人员， 我经历了从 《企业职工工伤保险试行办法》 到 《工伤保险条例》的立法嬗变，见证了工伤保险制度的改革发展，其中有许多记忆深刻的小事件，折射出大时代的历史变迁。

记得2002年8月， 我收到了一件行政复议申请，某单位职工单某无证驾驶无牌二轮摩托车在上下班途中发生交通事故，向县劳动保障局申请工伤。该县劳动保障局依据 《企业职工工伤保险试行办法》第九条及劳动和社会保障部办公厅 《关于无证驾驶车辆发生交通事故是否认定工伤问题的复函》 （劳社厅函 [2000] 150号）的规定，不予认定工伤。申请人不服，向市局提起行政复议申请，请求撤销原决定，重新予以认定，并要求审查劳社厅函[2000] 150号的合法性。

申请人认为， 《企业职工工伤保险试行办法》第九条第 （一）项规定，由犯罪或违法造成受伤、致残、死亡的， 不应认定为工伤。 对于无证驾驶发生的交通事故，只有无证驾驶行为与交通事故之间具有因果关系的情况下，才不能认定为工伤；如没有因果关系，应认定为工伤。 劳社厅函 [2000] 150号违反 《企业职工工伤保险试行办法》的规定，不应当具备法律效力。

鉴于申请人的第二项请求东营市人社局无权处理，根据当时的 《行政复议法》 （1999年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过）第二十六条规定，市局依法向原劳动和社会保障部提交了规范性文件处理转送函， 提请审查劳社厅函 [2000] 150号复函的合法性。

2002年9月13日， 劳动和社会保障部办公厅作出《关于对山东省东营市劳动和社会保障局规范性文件处理转送函的复函》 （劳社厅函 [2002] 277号）。

复函认为， 劳社厅函 [2000] 150号中关于无证驾驶车辆发生交通事故而造成负伤、致残、死亡的，不应认定为工伤的规定符合 《企业职工工伤保险试行办法》（劳部发 [1996] 266号） 等有关文件规定精神， 合法有效。

收到劳社厅函 [2002] 277号后， 东营市人社局依法作出行政复议决定书，维持了原具体行政行为，案件最终结案。

熟悉工伤认定史的人都知道， 在很长一段时间内，无证驾驶能否认定工伤一直是争议很大的问题，我接手的这个行政复议案件只是无数个案的一个缩影。

因为按照 《企业职工工伤保险试行办法》 和2003年颁布的 《工伤保险条例》， 职工无证驾驶车辆在上下班途中发生事故，属于违反道路交通安全法和治安管理的行为， 劳动和社会保障部劳社厅函 [2002] 277号、最高人民法院 【2010】行他字第182号、最高人民法院【2011】行他字第50号都有过专门答复，无证驾驶不应认定为工伤。

然而，现实情况却是无牌无证摩托车大量存在，复议案件申请人的观点在当时很有代表性，代表了另一种博弈的力量、民众的呼声。这种力量和呼声，也常使身处基层的执法人员陷入压力和纠结之中。

好在2010年12月20日， 国务院作出修改 《工伤保险条例》的决定，新条例在第十六条中删除了因 “违反治安管理”不得认定为工伤的规定，从法律层面彻底解决了这一历史遗留问题，使基层群众和执法人员双双受益。

良法善治，是送给基层最大的助力，是保障民生最大的福祉。回顾历史，已经废止的 《企业职工工伤保险试行办法》 （劳部发 [1996] 266号） 和2003年颁布的《工伤保险条例》， 都曾作过不少不予认定工伤的规定，这里面包含了斗殴、 酗酒、 蓄意违章、 违反治安管理、违法、过失犯罪等。

随着 《工伤保险条例》的修改，这些过去曾经是法定不能认定工伤的情形，现在已经逐步被取消，而非机动车事故、城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害等合理情形逐步纳入工伤保障范围。排除工伤的范围逐步缩小，工伤保险制度不断完善，工伤保险正本着最大限度保护工伤职工合法权益的精神，使尽可能多的工伤职工能够享受到工伤保险待遇，更好地发挥应有的社会保障功能。（何登香 山东省东营市人力资源社会保障局）

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