26省份实现机关事业单位养老保险并轨

近日，财政部财科所专家在“2015中国改革论坛”上的发言中认为，如果部委忙于发文、传达与监督，下面忙于汇报，改革就很可能出现“打滑”、“空转”的现象，令人振聋发聩。2015年2月17日，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上强调，“制定出一个好文件，只是万里长征走完了第一步，关键还在于落实文件”。可见，好文件的制定(顶层设计)与落实(基层探索)同属于治理体系和治理能力现代化的重要内涵，其中基层落实和探索实践对形成改革动力尤为重要。

俗话说：“上面千条线，下面一根针”。“千条线”对应着大量的部委文件，要落到实处，在实践中推动改革改革发展，主要靠基层“穿针引线”，即通过多种政策之间的衔接、组合、关联，探索出因地制宜、切实实际的实施方案。习近平总书记在上述讲话中强调“要防止一知半解、断章取义、生搬硬套，要弄清楚整体政策安排与某一具体政策的关系、系统性政策链条与某一政策环节的关系、政策顶层设计与政策分层对接的关系、政策统一性与政策差异性的关系、长期性政策与阶段性政策的关系”，充分表明政策能力包含了丰富的实践内涵，政策的组合与对接本身包含着中央与地方的互动，对顶层设计和基层探索均有着更高的要求。

顶层设计重点要处理“千条线”问题，既要处理前后文件的统一性问题，防止前后矛盾，又要处理部门之间文件的协调性问题，防止相互掣肘。因此，顶层设计的背后是部门协调和改革合力问题，只有理顺上面的“千条线”，才能为基层提供清晰的原则边界、政策依据和探索空间，更利于发现政策的入手之处、落脚之地，深化改革的实践动力才能逐步形成。

十八届三中全会以来，一方面是顶层设计层面大量的政策文件不断出台，另一方面是各种类型的改革试验试点地区不断推出，以期探索可复制、可推广的创新经验。由此看来，深化改革的核心仍然是顶层设计与基层探索之间的关系。其中，一个关键性问题就是国家“牌照”试点和地方“牌照”试点的关系问题。以农村土地金融改革为例，2015年8月份国务院印发《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，各地正在申报“两权”抵押贷款国家级试点。而此前，许多地方已经进行了农民土地经营权和住房财产权的试点试验工作，不少地区已经开展了“三权”、“五权”等农村产权融资创新。那么，国家级试点推出之后，如何界定地方试点的合法性问题十分关键，二者应是一种互相促进、协同推进的关系。只有理顺二者关系，才能构建顶层设计与基层探索之间良性互动的完整回路，这样才能形成地方探索的激励机制，而不是挫伤或压抑地方试点和基层探索的积极性。

中央全面深化改革领导小组召开第七次会议提出，“改革开放在认识和实践上的每一次突破和发展，无不来自人民群众的实践和智慧”，要“推动顶层设计和基层探索良性互动、有机结合”。全面深化改革期，在强化顶层设计的同时，不能忽视基层探索乃是改革实践的动力之源。防止改革“空转”，关键在于推动二者之间的有机结合、良性互动，形成实践动力和完整回路。

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