中国社会保障体系框架下社会救助与社会福利的关系

一、引言

中国体系框架是在1985年的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》中第一次比较明确提出，其内容包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置四部分，之后逐渐完善。

1993年11月中共十四届三中全会提出，我国要建立多层次的社会保障体系，包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障。在《国民经济和社会发展“九五”计划和2010远景规划目标纲要》中也强调了逐步形成多层次的社会保障体系。

2004年中共十六届四中全会提出要“健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系”，第一次将“社会救济”的表述改为“社会救助”。

2006年10月中共十六届六中全会提出，适应人口老龄化、、方式多样化，逐步建立社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系。发挥商业保险在健全社会保障体系中的重要作用。

2007年10月中共十七大报告进一步强调，要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。

显然，在我国的制度设计中，社会保险、社会救助、社会福利并列为社会保障体系的组成部分。大多数学者尤其是大学教科书中认同这一制度性设置，例如：“社会保障是国家或社会依法建立的、具有经济福利性、社会化的国民生活保障系统。在中国，社会保障则是各种社会保险、社会救助、社会福利……等社会措施的总称。”[1]但也有学者在其研究著述中没有严格区分社会福利和社会保障，常常将二者混用。更有学者从国际惯例和词意分析认为，社会保障应是社会福利项下的组成部分，如：尚晓援基于主要西方国家及亚洲新兴工业化国家和地区的实践经验，以及国际比较社会福利制度研究的惯例分析，认为把“社会福利”定义为“社会保障”制度的一个部分是不恰当的，应该颠倒过来[2]。田凯也认为，广义上的社会福利已经远远超过了社会保障的范畴，不能被“社会保障”的概念所包容了[3]。刘继同认为，无论是作为概念，还是作为，社会福利内涵外延远比社会保障更为丰富多彩和博大精深。依据国际惯例，社会保障只是社会福利的基础部分，社会保障包括在社会福利之中，国家层面整体性制度安排和制度设计应该是“社会福利制度”，而不是“社会保障制度”[4]。

关于社会保障和社会福利关系的纷争对我国社会保障理论研究和制度建设很有启发意义。但是，制度的设计受制于本国的历史、经济发展水平、社会结构、人文以及社会约定俗成的“惯例”等因素的影响，作为国家制度安排的社会保障和社会福利，无论哪一个为大概念，都可以在一定的国家或地区、一定的历史发展阶段找到其合理性解释，进而言之，也可以说这是一种人为的界定。故此，社会保障和社会福利孰大孰小取决于一个国家或地区的某一社会发展阶段的制度性安排所赋予的意涵。正如郑功成教授所说，“无论是从中国的社会福利历史发展路径出发，还是以中国现行法律、法规与官方文献为依据，社会福利在制度安排的层面上只是整个社会保障体系中一个重要子系统”[5]。社会保障和社会福利二者的关系已被制度化，可以预见短期内难以改变。值得注意的是，现行中国社会保障体系框架下的社会救助和社会福利的关系颇耐人寻味，梳理二者的关系，对于明确我国社会保障体系的功能结构、各部门之间职权的划分，相关政策制定和政策实施都具有极其重要的意义。

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