普遍主义福利思想和福利模式的相互作用及演变

西方发达国家在第二次世界大战后普遍建立了福利国家。众多福利国家的模式不同，分歧的核心在于福利国家是否根据“普遍主义”的福利思想而建。普遍主义福利思想意味着什么？依据这个原则构建的模式如何？是否西方国家实现了这个理想的模式？抑或这个模式已经距离初衷渐行渐远，不可持续？探索西方福利思想的脉络和福利国家发展的轨迹，分析二者的相互作用，梳理和清晰地回答以上问题，不仅仅是对西方社会福利的学术研究和理论思考，而且对于中国福利思想的扩展、对于中国构建社会福利体系，也有积极的实践借鉴意义。

一、“普遍主义”的基本福利含义

1、“普遍主义”福利思想解释

普遍主义基本原则在于平等地给予全体公民一种获得福利分配的成员资格。社会政策学科的奠基人、最早提出普遍主义的学者、英国教授蒂特姆斯这样解释：“采取普遍性原则的基本的历史原因是，……使接受社会供给的人不产生劣等自卑、贫困被救济、羞愧和污名的意识，不把这些人归因为已是或将会变成‘公共的负担’，而把物品和服务更有效地、更方便地提供给有关的全部人口。”[1]保证这种资格能够实现的具体方式是建立一种覆盖全体社会成员、让所有的人得到实惠的福利体制。西比拉和安托宁这样概括普遍主义：“普遍主义是一个多维的概念。首先，它主要考虑要保证全体公民都能享受福利和服务。其次，它有一个延伸到全国全体公民的统一的福利设施。第三，普遍主义意味着大多数公民在实际上能依靠并在需要时能享受这些福利。第四，普遍主义包括公民有享受这些福利的合法权利的思想。”[2]与普遍主义原则对应的福利体制被称为制度型（the institutional model）的模式，即指覆盖民族国家（community国家疆域）以内的所有人的福利机制。这个福利制度让“社会有一个集体的责任来保障全体人民一个最低的生活水平。”[3]制度型模式是一种基于国家设计的、通过再分配形式和福利设施，给全体公民提供和社会服务的社会福利制度。

“普遍主义”的对应概念是“选择性（selective）”，即对部分人，特别是特殊困难群体提供福利和服务。选择性福利分配需要对个人或家庭的财产和收入状况调查（means test），来界定确实需要帮助的人，给予减免费用的服务或现金补贴。家庭财产调查作为手段，区分了接受服务和非授予服务的公民。鉴于伊丽莎白济贫法时代的救济有惩罚的含义，和改造有关，所以受救助者被贴上了标签，接受救济的穷人有被羞辱和污名（Stigma）的感觉。因此，有学者认为“选择性”政策是一种根据破坏完整性并带有羞辱性的调查来决定申请人是否合格的政策[4]。与选择性相对应的是剩余型的福利模式，即在个人福利需要满足中国家扮演的只是“剩余的”角色。只有在两大提供主渠道——家庭和市场失灵、个人的某些福利需要不能得到有效的满足时，国家提供的福利服务才介入，起补救作用。国家的服务是有弹性的、可变的、暂时性的，常取决于其他二者的前提，一旦二者恢复功能，国家则撤出相关福利领域，此模式亦被称作“残补式”或“补救型”。还有另外一种区别于“普遍主义”原则的是“与收入挂钩”的福利模式。它根据每个人出资贡献，即投入多少来决定。这种模式通常表现为社会保险形式。

最早出现普遍主义福利倾向的是北欧。瑞典1913年的《退休养老金和残疾养老金法》最早地涵括了全体公民，目的在于给城镇和农村人口都提供老年经济保障，但还存在国家养老金权利的资产测查。二战后，这些方案才真正做到了全民普及。而普遍主义真正的学术意义上的讨论，则是以贝弗里奇的报告《社会保险和联合服务》为标志。“该报告背后的普遍主义雄心——其目标在于风险库从特定阶级扩展至所有公民——使它一炮成功。”[5]以后的社会福利思想发展根据普遍主义划分了西方国家不同类型的福利体制，北欧呈现了具有“普遍主义”特征的体制性的模式，而美国、英国的福利体制则表现为“选择性”的、剩余型的福利体制[6]。

2、普遍主义福利思想的政治理念

普遍主义不仅仅表现在围绕“成员”与“分配资格”这两个维度而体现的福利模式的不同上，在福利模式设计的背后，这个原则沉淀着一系列的政治、经济、哲学和道德理想的观念冲突。

首先，普遍主义福利思想折射的是公民权的，即给予公民普遍的社会权利。马歇尔经典的关于公民权的论述已经高度影响了社会政策。西方公民的自由言论和政治选举权利早于社会权利。马歇尔把公民权利扩展到社会权利，他所谈的充分的公民权（full citizenship）是一种基于人类的平等的，保持最基本的权利标准[7]。社会权利思想的出现，是西方普遍建立福利国家的时候。“社会权利的一个重要的指数是公共福利，从一个公民的可供选项到公共福利是公民的社会权利的转变。”[8]公民权思想包含以下因素：民族共同体的成员的正式含义体现在持有护照的合法的权利和有能力充分参与社区的实质意义；由成员资格导致的权利与义务；地位平等。即公民必须拥有，而非可有可无；公民平等地拥有；涵盖全部的公民。公民权思想可以视为一个理想化社会进步的标杆。

普遍主义原则和公民权理论的福利国家背后反映的是社会公正原则。当社会福利理论达到公民权层次的时候，就有了福利意识形态质的根本变化，即对社会公正和平等的认同。公民权是一个基于理想、信仰和价值的标准基础上确立的一个发展的概念。福利国家设计体现平等、公正的原则时，就已经超越了制度本身，而表达了社会理想。社会公正有两个截然不同的含义，一个是司法含义，即法律背景下根据赔偿原则的矫正和惩罚；另一个是社会背景下的资源和机会的分配。这里的社会公正意味后者。英国社会公正委员会这样阐述社会公正：“一个自由社会的基础是全体公民的平等价值；作为公民的权利，每一个人的基本需要都应该被满足；对自尊和个人自主要求的权利给予最广泛可能的扩展的机会；不是全部的不平等都是不公正的，但是不公正的不平等应该被降低直至尽可能地被消除。”[9]社会公正基于对可以取得正义和公平的认知[10]，并且以再分配的方式，通过国家税收体系给福利国家体系提供经费，能够取得社会公正。

普遍主义的福利国家折射了团结、融合和集体主义等理念，把一个民族国家公民的福利生活通过制度的设计有机整合（integration）到了一起。涂尔干的整合理论强调社会体系功能的整合，以保持整个系统的平衡，保持系统各部分的零部件的协调并控制偏离的行动[11]。最初的西方社会就福利体系谈整合，是把整合限制在体制的功能设计上。然而，社会政策领域的整合更重要的是体现了社会福利领域的理念思想，例如“社会整合”[12]和“目标整合”[13]。蒂特姆斯说，“目标整合是社会政策区别与经济政策的一个必要的特征。就像肯尼思·博尔丁所说，‘社会政策是以福利机构为核心创造整合和阻止疏离，……这是一个深深地关注个人身份的认知问题，其反射了社会团结的核心价值。而经济政策核心却在于交换或者二者转移”[14]。民族国家的建立、民族认同和社区构建对整合非常重要。二战为西方国家提供了一个很好的国家认同及团结的机会。这是“社会管理战胜黑暗力量的胜利，或者至少在部门改革上，集体主义超越了反集体主义”[15]。福利相互支持的理念建立在相互信任、互惠和团结一致的价值基础上。北欧社会福利思想的阶级基础就是团结，福利国家的存在保持了国家的凝聚与阶级的团结。这种社会的融合把公民团结在一起，共同抵御风险与危机。

新的社会团体要求政治融入，因此普遍主义福利国家的形成还是一个实现政治进步的过程。早期的社会保障计划是伴随着政治和经济的现代化开始的。普遍主义理念是北欧“国家建构”工程的要素之一，它是经过政治和意识形态的论争甚至是斗争得到的。传统的社会民主者认为资本主义自诞生以来就对工人阶级严重剥夺，资本主义的阶级结构提高了两极分化。20世纪，公民权思想和资本主义体系内的阶级分层现状已经在交锋，经过劳工运动的斗争而体现。社会权利通过政党、利益团体和自愿协会，即市民社会的各种组织的调停而由国家保障实现[16]。国家干预部分的扩展改善了工人阶级的处境，创造了更多的公共。北欧的普遍主义的理念最初表现为由工会作为重要的政治力量为工人建立失业基金，而后扩展为多种内容的社会服务。西方学者认为，“此时社会力量平衡的对比发生变化，减弱了产业经济所有者的实力，并提高了民主选举的政治力量”[17]。正如英国学者克里斯托弗·皮尔逊所说，“福利国家是一个政治动员的产物，它体现了资本主义逐渐转型的社会民主政治事业的成功”[18]。西方民主社会主义认为，由国家再分配方式行使的、体现了公民社会权利的福利国家是资本主义向社会主义平稳的过渡。依据这个设想，奋力朝着这个描绘的道路前进，就是朝向一个有平等标杆的、物质更丰富的社会迈进。

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