林菁：全球化与国家社会保障职能的变动

　字体小大时间：2014-03-29来源：中国社保网编辑：社保网-夏宇

【导读】:全球化对国家社会保障功能的双重作用在全球化的情况下，国家面临着来自传统的国内选民和新的国际团体的压力，全球化必然会带来国家对国内社会保障政策的重新调整。

全球化意味着更加快速和全面的跨越国界的资源流动，国家对内部事务失去了以往的控制力。学术界关于全球化对国内社会保障和社会福利的影响并没有定论。国家在面对更激烈的市场经济竞争时，可能会理性地减少国内社会保障开支，引入国家与市民社会的合作以共同完成社会保障的功能，增加经济发展的效率；同时，国家作为社会契约的履行者，有责任和义务为在全球化中失利的人群提供更有效和规范的社会保障，社会保障的基本意义就在于为个人提供不受市场波动的生活保障，则国家应该增加其社会保障的功能。本文认为，以上两个观点在现实操作中并不矛盾。作为理性行动者的国家，在全球化条件下，必然增加对效率的追求，减少其公共保障职能，并同时引入非国家的社会保障项目来填补国家功能上的缩水，这一举措可以增加市场经济的流动性，也创造新的效率增长点。与此同时，为了维护国家政权的合法性和维持社会稳定，国家应该扩大最基本社会保障项目的覆盖面，规范社会保障机制，以确保全球化中不具备任何资本优势的社会底层民众有可维系的生活保障。
改革开放以后，中国实施了多层次的对外开放和“走出去”的战略。2001年12月中国加入WTO，从某种程度上来说，这是自新中国成立以来受到的最大规模的全球化影响。与外部世界的沟通塑造着中国国内政治的发展，并直接反映在国内政策制定上。中国与外部世界关系的剧烈变化为我们提供了天然的比较平台。本文采用中国加入WTO后全球化对中国国内社会保障政策的影响为案例，分析全球化对国家社会保障职能的双重作用。
一、理论背景与研究假设
从20世纪90年代开始，学术界产生了两派相反的学术观点：（1）在全球化的冲击下，为了保持国际经济竞争力，国家削减公共开支，减弱其社会福利职能；（2）作为抵抗自由市场作用力的国家，为了平衡在激烈全球化运动中的市场作用，应提供更多的社会福利。WTO对其成员国开放性贸易政策的规定在很大程度上加速了全球化运动。本文该部分将以加入WTO为背景，分别讨论这两派的学术观点，并提出本文的论点。
对于国家来说，全球化代表更开放的对外贸易、更大规模的跨国资金流动和劳动力资源流动。这些跨国界运动对已经建立起的国家对边界和国内事务的控制产生可观的冲击。[1]这些国际局势的变化，深刻地影响着国内政治经济格局的变化、利益重组，同时间接调整国内社会福利的重新分配[1]。减少社会福利是对抗开放经济所带来的通货膨胀、控制政府公共开支并提高国际竞争力的一种有效手段[2]。加入WTO后，面对国外产品对国内市场的冲击和更广大的国际自由市场，为了更有效率地生产和追求更大规模的回报，国内生产商有动力减少福利投资，压缩工人利益。为了在全球化趋势中谋取经济发展的一席之地，国家对社会经济发展效率的追求可能会高于其提供社会福利的动力。同时，国家和非国家团体在社会服务中的合作形成“外包型政府”[2](P59－67)在一定程度上弥补了国家缩小的社会功能。在这种情况下，我们可以预期：
假设一：加入WTO，对外经济的高速发展促使国家减弱其提供社会保障的功能并加强市场的作用。
相反，罗德里克（Rodrik）认为国家为了维护自身的合法性，需要对抗全球化带来的自由经济的市场力量，加大对市场的宏观调控。即国家需要通过扩大社会福利政策为在全球化中失利的群体提供补偿，重新分配公共物品和协调社会利益。加入WTO后，受外部经济冲击，更开放的国际市场意味着在社会精英阶层中间更大规模的资源流动，而没有资源的社会底层将赤手空拳对抗强大的市场力量。国家利用税收政策和再分配政策可以成为制约这些不平等的重要屏障。许多学者认可在整合社会发展中，国家和市场有不可分割的关系，并提出国家调控对市场分配的特殊功能。[3]除此之外，WTO以其“贸易公平”原则而著称的对一国社会福利和劳工标准执行的严格监督，来自贸易交换方的压力，也成为迫使国家提高或至少维持国家社会保障标准的一个动力。由此，我们得出和假设一相反的一个理论假设：
假设二：加入WTO，社会不平等的加剧促使国家发挥更大的再分配功能，提供更完善的社会保障机制。

图1中国对外经济额（亿美元）1994—2009年
*注：对外经济额包括进出口贸易总额及实际利用外资额
数据来源：中国统计年鉴1995—2010年。
本文对这两个理论假设的讨论将基于对中国这一个单案例的范例研究。马丁（Martin）认为，在研究国际组织对国内政策影响时，由于不能直接比较事实与反事实案例，跨时间和空间的比较能提供比较合理的比较平台。[4]在过去的十多年中，中国和外部经济的关系经历了从弱到强的剧烈变化。尤其是中国加入WTO的这十年，其成员国间强制性的、更为自由的劳动力、劳动产品和资本资源的跨国流动，是与之前自愿性的国家间经济交换不同的概念。从某种程度上说，这是中国经历的一次最直接、规模最大的全球化影响。为WTO成员带来了更广泛自由的经济交流空间。如图1显示，从2001年开始中国的对外经济额迅速增长。这些在同一政治体系内的变化趋势为我们自然地控制了一部分变量，提供了良好的跨时间的对比基础。
虽然已经有大量的文献参与中国国内政策制定的讨论，然而对中国国内社会福利政策制定的研究仍处于初始发展阶段。现有的中国社会福利政策的研究为我们展示了社会团体、[5]政治和经济社会精英、[6](P34)国内政治结构[7](P671－688)和国外因素[3]对中国国内福利政策制定的影响。本文加入国际因素对国内政策影响的讨论，但这并不意味着国际因素是唯一影响国内政策的因素。本文的讨论为以西方为中心的“全球化与国内社会保障关系”的讨论提供了一个鲜活的发展中国家的案例研究，同时也为中国国内社会保障政策制定研究提供了一个WTO所带来的国际化的视角。
二、国家的退却和市场的加强
在全球化的环境下，国家减弱自身社会保障功能并且增强非国家社会保障功能。首先，国家意识形态直接决定国家政策制定，如假设一，在全球化下，国家增加了对社会效率的追求，而减少了社会保障的意愿。为了研究中国政府对社会保障政策的态度，本文对《人民日报》中的新闻报道采用文本分析法[4]。
由于社会保障涉及广泛，同时养老保险作为政府社会保障中最主要的组成部分，通过在《人民日报》的网上资料库进行1994至2009年时间段的“养老金”关键词搜索，一共获得1 875篇文章。本文随机抽样469篇文章进行文本分析[5]，将这些文章分类为“社会平等”和“社会效率”两类[6]，并排除一些与本文讨论不相关的文章[7]。

图2展示了该文本分析结果。从1994到2009年间，“社会平等”类文章在总文章中的比例呈细微下降的走向，而“社会效率”类文章比例却逐渐上升，尤其是2001年和2002年之后三年出现了两个明显的小高峰。“社会效率”类文章的发展趋势自然引起作者的猜想：是否2001年中国加入WTO对政府意识形态的变化产生影响；如果是，国家意识形态在多大程度上受到影响。因此，本文引入对该文本分析结果和WTO相关的全球化影响这两组数据的回归分析（见表1）。如上文所述，本文采用对外经济发展数据作为WTO的全球化影响的代表。
表1显示了“社会平等”和“社会效率”两类文章与对外经济额的回归分析结果。从系数上看，对外经济额一个单位的变化可能使政府增加对“社会效率”0.79个单位的关注，而只对“社会平等”产生0.48个单位的影响。通过R[2]值和P值的比较都说明，对外经济额对“社会效率”概念的影响比对“社会平等”的影响更持续和稳定。对外经济额和“社会效率”类文章分布之间明确的线性关系说明全球化强化了国家对社会发展效率的追求。
与此同时，加入WTO也增强了国家对非国家社会保障的强调。加入WTO之前，中国的保险业刚起步，并且由几个国有大型保险公司垄断国内市场，中国政府只允许个别国外保险公司进入，并且规定了经营活动范围。在中国加入WTO的谈判中，保险业的对外开放是争议最激烈的议题之一。[8]在2000年，美国政府在WTO提出进一步开放各会员国的国内金融服务市场以促进全球服务业的发展，而其主要强调的即保险业市场。[9]寿险是绝大多数保险公司的营业重点，而寿险公司的进入与社会保障力紧密联系。中国政府在加入WTO的协议中同意：中国入世后，外资寿险公司可以以合资公司的形式在中国设立营业性机构，但外资股占比不得超过百分之五十。在寿险经营开放范围上，中国将在三年内逐步扩大外国保险商的业务范围。[10]
如图3所示，从2004年到2009年[8]，中国国内的保险公司数量激增。而相比于中外合资保险公司的增长速度，中资保险公司显示出更迅猛的发展势头。国外寿险公司的进入一方面对国内寿险业提出了更大的挑战，同时也促进了国内寿险公司的成立和发展。图4验证了上文所阐述的人寿保险业在保险业中的重要权重，国内的寿险市场在2007至2008年出现了发展的小高峰。保险市场的发展一方面刺激了经济发展，另一方面为经济发展提供了良好保证，减少市场不确定因素对投资的负面影响。

图3中国国内中资保险公司和中外合资公司数量（个）2003—2009年
数据来源：中国统计年鉴2004—2010年．

图4中国保险经济组成（亿元）2003—2009年
数据来源：中国统计年鉴2004—2010年．
根据劳动经济学观点，公共养老金政策在某种层面上是一种税收政策：通过税收，国家有能力提供社会福利；而社会福利的质量和覆盖面也和政府税收收入相关。既然是税收的一种形式，政府养老金除了提供养老保险外，还应起到重新分配社会利益的重要作用。在这点上，卡莱（Gokhale）总结了公共养老金政策重新分配社会利益的四个途径：（1）代际分配；（2）一代人间分配；（3）一生收益分配；（4）市场与非市场利益分配，抵消市场不确定性。[11](P313)由于保险金融服务业的非国有性质，这些私营性质的寿险市场的发展缺少社会统筹机制，而成为单纯的个人缴费、个人收益的投资。社会保障的社会再分配特征不仅不能得到体现，并且这些非国有寿险公司的盈利目的加剧了社会的贫富分化，即闲置资金越多的人，越能保障生活不受市场行情波动的干扰。这在一定程度上也体现了国家社会调节和保障功能的不足。
显然，国家对社会经济发展效率和市场化的追求，成就了20世纪80年代末90年代初的社会保险体制改革。在计划经济中，国有企业在市场占垄断地位。在“国家包企业，企业包个人”的“高福利”保障政策下，国家包揽社会保障支出。随着经济对外开放，国有企业面临各种形式企业进入的冲击。与国有企业相比，这些企业并不带有强制性的社会保障义务。同时，随着人口结构的变化，国有企业面临着“少职工，多退休人员”的尴尬处境。因此，从投入—产出经济生产效率角度而言，在和非国企竞争的过程中，国企明显处于劣势。90年代中期的社会保障体系改革是以建立现代企业制度为目标的国有企业改革的重要配套改革之一。该改革是与国有企业改革和提高国有企业竞争力相匹配的社会制度改革[9]。与很多对西方社会保障合作主义合法性的讨论相同，中国加入WTO后，许多理论和学术讨论围绕着“大政府、小社会”、“政府重组”的政府角色重新定位的改革[10]。此部分分析是对该讨论的延伸，体现了在开放经济条件下国家对经济发展效率的追求。国家对私营保险业的开放，正是对国家社会保障功能重组理念的具体实践，体现了国家对国际经济竞争力和国内社会发展的重视，对私人社会保障团体与国家机构合作的开放态度。
三、国家功能的增加
WTO条款中虽然没有明确关于社会保障领域的政策承诺，但将国际劳工标准与国际贸易挂钩已成为很多WTO成员国进行贸易保护主义的重要手段。国际劳工公约主要分为两个方向：基本人权和劳工权益。总体上看，发达国家将劳工标准与基本人权相挂钩，任何贸易和经济活动都应以保护基本人权为前提。这些基本国际劳工标准成为实际贸易中发达国家设立的贸易、投资壁垒。尤其是加入WTO后，中国政府在废除强迫劳动和就业平等这两项基本劳工标准中已取得显著的法制和实际政策执行上的效果。[12]在加入WTO后，中国政府在提供基本劳动保障上体现了国家功能的增加。
与私人保险不同的是，政府福利政策的本质在于“非商品性”，[13]能有效减少市场波动对个人生活质量的大幅度影响。如前文提及的，全球化所带来的国内社会保障的商品化，加大了贫富差距和社会不平等。如波拉尼（Polanyi）提出的，国家是对抗市场这支撒旦的邪恶力量的不可或缺的组织。[14]因此我们有理由推测，在全球化条件下，国家社会保障功能会得到提升。国家的财政预算和国家收入分配直接表明了国家的功能分布。通过分析中央和地方公共开支，本文发现不论是从绝对数字还是从总公共开支中的相对比例来说，总体的社会保障福利开支呈上升的趋势。
虽然由于数据统计口径的出入不能对社会保障支出和全球化规模进行系统的回归分析，但图5提供了一个相对宏观的概念，即政府在总体上增加对社会保障的开支，并且其增长规模与中国高速经济增长的情况相匹配。另一方面，图5显示相对于经济增长国家的社会保障支出并没有因为对外开放而大规模增加。根据理论假设二，在应对全球化中的政府社会保障开支并非是笼统的社会保障，而主要应面向自由市场经济中的失利者。因此，除了了解总体政府社会保障开支数额外，应深入了解政府的社会保障项目支出。

图5社会保障开支*（亿元）及社会保障开支在总公共开支和国内生产总值占的比例（％）1994—2006年
数据来源：中国统计年鉴1995—2007年。
*注：1996年之前社会保障开支统计数据不包含其行政管理费用。根据公共开支中总体行政管理费用的统计，行政费在1994—2006年间的年均增长额为18.7％，而社会保障开支的年均增长额为26.5％，高于行政费的增长。2006年之后的统计年鉴中不再单独统计社会保障开支的数额。
从2001年底加入WTO至今，中国政府在社会保障方面通过了一系列针对社会低收入人群权益保障的法令法规。最显著的政府社会保障职能的扩张当属在中共十六大报告中提出的民生执政理念和农村社会保障制度的建设。在2003年之前，农村社会基本保障基本完全依赖于农民个人缴费，2003年提出的农村社保体系开始在有条件的地方探索建立有财政补贴的新型农村社会养老保险制度，扩大政府财政对农村居民生活保障的补贴。[15]在中共十七大报告中，民生概念被细化为六个民生问题：优先发展教育，建设人力资源强国；实施扩大就业的发展战略，促进以创业带动就业；深化收入分配制度改革，增加城乡居民收入；加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活；建立基本医疗卫生制度，提高全民健康水平；完善社会管理，维护社会安定团结。[16]贯穿其中的概念即为“基本”，国家将民生的发展定位为基本生活保障。除此之外，具体的政府民生法规包括：2003年对规范失业基金支付的规定，2003年对城镇灵活就业人员参与基本医疗保险的指导意见，2003年对扩大城镇医疗保险制度覆盖面的通知，2004年公布的《最低工资法规》，2006年扩大失业基金试点的规定等，这都体现了政府对市场经济下社会不同阶层，尤其是低收入人群的社会保障。[17]于2011年7月1日正式实施的《中华人民共和国保险法》也是对国家基本社会保障的规范，增强了国家社会保障管理者的职能。该讨论也验证了假设二的理论假设。
四、全球化的双重影响
之前学术界一致认为，面对全球化对国内社会经济结构的影响，国家社会保障功能也随之变化。而其间的争论点在于国家是减少提供社会保障，并社会化社会保障系统，以提高国际经济竞争力和提高国内经济发展效率；还是国家提高其社会保障功能，以保证在全球市场经济环境下失利者的利益。同时，一些学者提出，国内社会福利政治并不直接受国际因素的影响，国内政治起到过滤国际政治的作用。本文采用中国与国际化互动的案例来讨论经济开放对国家社会保障角色的作用。
通过以上对两个理论假设的论证，我们得出了似乎互相矛盾的两点发现：一方面，在全球化下，国家对社会发展效率的强调逐渐增强，明确个人对社会保障的责任和义务，社会保障逐渐脱离完全由国家包办的状况。在金融业全球化中，尤其是WTO带来的对国内金融服务市场的开放，国外保险公司进入国内社会保障系统，加上不断扩大的国有保险公司规模，这些个人投资性质的私人保险加剧了社会的贫富分化和保障分化，减少了广泛意义上的社会保障功能。另一方面，我们也发现，国家的社会保障支出连年增加，并与经济发展速度相匹配，国家发布并实施了一系列社会保障项目，尤其是针对低收入人群的基本保障。这些发现与之前的理论假设相印证。本文认为，这些发现并非矛盾，而恰好构成了一个更为现实和全面的全球化对国家社会保障角色的“双重作用”：在全球市场化的压力下，国家对发展效率的追求是必然趋势，国家从总体社会保障上的退缩由引入的非国家私人保险来填充人民对生活保障的需要；与此同时，国家的社会保障功能更明确地表现在对社会最基本保障的供给和扩大，以确保社会稳定性。这也体现了全球化对国内社会保障的双重作用：总体社会保障市场化，同时国家加强对最基本保障的供给和社会保障管理。这两者的结合为国家总体社会保障功能的缩小提供了有力的补充，一方面满足人民对保险的需求，维护社会稳定，同时也刺激国内市场经济发展。

图6全球化对国家社会保障功能的双重作用
在全球化的情况下，国家面临着来自传统的国内选民和新的国际团体的压力，全球化必然会带来国家对国内社会保障政策的重新调整。按照对社会救助、社会保险和社会保障三个概念的定义，[18](P170)本文认为，在全球化作用下，国家的直接社会保障功能退化到社会保险，甚至社会救助的层面，而由国家和非国家团体合作一同承担和完善国家社会保障的功能；但国家对其仅担任的社会救助功能给予更全面和慷慨的态度，因为这在很大程度上关系到对政权合法性和国民信心的考量。可以预测的是，这种全球化市场下良性的双层次国家—社会互动将会带来更有效率的市场和相对稳定的社会。这也正是国家在权衡社会发展效率和公平中选取的中间路线，介于两种学术观点之间的现实选择。
五、结语
20世纪90年代开始的对全球化与国家社会保障功能之变动的讨论，成为学术界争论的一个议题。本文采用中国这个发展中国家和全球化后来者的案例，为这个以西方国家为视角的讨论加入新的论据。本文发现，在全球化中，国家更强调社会发展效率，即个人和社会团体对社会保障项目的责任和义务。国家允许扩大的非国家保险在市场的份额，商品化的私人投资的保险加大了社会保障的不平等，将原有单纯的全民社会保障变成为保障一部分人群的特殊待遇。这反映了国家缩小的社会保障功能。同时，国家从财政开支上并没有减少对社会保障的支出，反而根据经济发展的速度增加对社会保障项目的投入。增加点主要是保障社会低收入人群的最基本生活水平。综上两点，本文得出了全球化对国内福利的双重作用：增加市场化福利的提供，减少国家负担；国家增加其在社会最基本保险上和社会保险管理上的功能，保证社会的可持续性。
如中国发展研究基金会秘书长卢迈先生指明的，中国目前对社会保障项目的指导思想是坚持以市场为导向，以市场调节为基础而不是取代市场的功能，个人、家庭、社区和企业的责任仍是基础性的，政府政策仅是在此之上提供补充性的保障。[19]国家的这种基本性的补充保障从原有的大覆盖面缩小为定位在市场下的低收入人群，这种政府功能上的缩小很大程度上需要由市民社会和市场经济的发展来填补。
值得注意的是，中国改革开放30年，加入WTO10年，中国日益开放的对外经济，包括对之前相对封闭的金融服务业的开放，对国内社会、政治和经济产生了巨大挑战。毋庸置疑的是这些变化对国家社会保障政策的影响，而社会保障政策又继而影响到劳动者工作动力和对工作的选择、代际间分配和市场经济的繁荣。这种全球化的双重影响虽然是国家在全球化中选取的权宜之计，但从长远来看，不断扩大的全球化作用可能引致更激进的市场化改革。在这种情况下，国家如何体现其政权的合法性并有效维护社会稳定和长期发展将会是既亟待解决又长期有时效性的问题。
注释：
[1] Swank, D., Political Institutions and Welfare State Restructuring: The Impact of Institutions on Social Policy Change in Developed Democracies, in P. Pierson edited, The New Politics of the Welfare State, New York: Oxford University Press, 2001, pp. 197-237; Rudra N., Globalization and the Decline of the Welfare State in Less Developed Countries, International Organization, 2002, (56): 411-445.
[2] Tandzi, V., Taxation in an Integrating World, Washington, DC: Brookings Institution, 1995; Stange, S., The Retreat of the State: Diffusion of Power in the World Economy, New York: Cambridge University Press, 1996; Garrett, G. and D. Mitchell, Globalization and the Welfare State, American Political Science Review, 1999, (86): 658-674.
[3] Kent, A. China, International Organizations and Regimes: The ILO as a Case Study in Organizational Learning, Pacific Affairs, 1998, (70) 4: 529；崔凤、毛凤彦：《加入WTO与中国社会保障改革》，载《东北亚论坛》，2003年第5期，第58—62页；田野、林菁，《国际劳工标准与中国劳动治理——一种政治经济学分析》，载《世界经济与政治》，2009第5期，第1—16页。
[4] 对《人民日报》文章选题和文字内容的筛选，见Wu, G., Command Communication: The Politics of Editorial Formulation in the People's Daily, The China Quarterly, 1994,(137): 194-211.
[5] 由于总数据数量为1 875篇，需要样本多于384个，因此约每4个数据单位产生一个样本。本文逆序排列所有从1994年初至2009年底的文本标题，通过在原数据中每隔3个数据单位随机抽取一个数据作为样本。
[6] 社会平等类文章包括介绍政府的社会保障性项目，有利于社会平等、人民基本生活保障，解决民生类描述；社会效率类文章侧重介绍商业性社会保障项目，强调社会经济发展效率，提倡私有化或个人养老金账户投资。
[7] 经统计，共有11篇不属于这两个分类，其余458篇成为最终分析样本。从年份的分布上：1996年1篇，1997年4篇，1998年2篇，1999年1篇，2007年1篇和2009年2篇。
[8] 注：《中国统计年鉴》从2004年开始公布保险事业发展的统计数据。
[9] 如张锦胜：《李铁映谈建立符合中国国情社会保障体制时强调：深化养老保险制度改革，核心内容是实行社会统筹和个人账户相结合》，载《人民日报》，1995年2月14日，第4版；王彦田：《社会保障制度改革大步前进》，载《人民日报》，1999年1月12日，第2版。
[10] 孙立平：《向市场经济过渡过程中的国家自主性》，载《战略与管理》，1996年第4期，第12页；常宗虎：《学术综述：重构中国社会保障体制的有益探索——全国社会福利理论与政策研讨会综述》，载《中国社会科学》，2001年第3期，第127页；郑秉文：《合作主义：中国福利制度框架的重构》，载《经济研究》，2002年第2期；田凯：《机会与约束：中国福利制度转型中非营利部门发展的条件分析》，http://www. chinasocialpolicy. org/Paper_Show. asp Paper_ID=260, 2011-06-13.

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