曹信邦：社会保障异化论

尽管不同的学科对社会保障的认识有差别，但社会保障的本质是通过国民收入再分配来保障社会成员基本生存需要的一种社会制度安排，这已是学界的共识。市场经济条件下，人们的收入分配依据的是所拥有的劳动、资本、土地、企业家才能等各种生产要素资源的数量和质量，这种方式符合市场经济追求效率最大化的原则，也能够促进经济的增长和社会的进步。但这种方式必然带来社会收入分配的不均，市场自身无法解决这种分配的格局，需要市场外的主体来解决市场分配的内在缺陷。政府是解决市场内在分配缺陷的主体。政府运用法律强制的手段将一部分高收入者的收入转移给低收入者和没有收入的人群，通过建立社会救助、社会保险和社会福利等一系列社会保障制度来保障社会成员基本生存的需要，从而弥补市场分配所造成的收入分配非均等化的缺陷。作为收入再分配的手段，社会保障并没有使得社会财富总量增加，仅仅是改变了社会财富分配的方式和结果，使社会财富的分配趋于均等化。

社会保障制度有其内在的运行规律，该制度的持续运行是建立在政府尊重制度的规律性基础之上的，否则就会偏离保障社会成员基本生存需要的目标，成为其他制度的附属品。异化是德国古典哲学的—个重要术语，指主体在发展过程中，由于自身的活动而产生出自己的对立面，变成与自己相对立的外在的异己力量。当社会保障的运行及其结果在某种程度上已经偏离了保障民生的目标、危及到制度的可持续发展时，就会导致社会保障的异化。

一、社会保障制度自其诞生之日起就异化为统治者维护国家安全的工具

19世纪中期的德意志境内邦国林立，其中较强大的普鲁士国王威廉一世在“铁血宰相”俾斯麦的辅佐下，先后战胜了丹麦、奥地利和法国，在1871年1月18日宣告成立德意志帝国。统一后的德国由于国内工人劳动条件极其恶劣、房荒严重、工伤事故和职业病激增，劳资对抗激烈，罢工斗争此起彼伏，工人阶级的组织“互助会”不断壮大，严重威胁政府的安全和俾斯麦政府对外扩张的野心。为了防止工人阶级的革命，俾斯麦政府接受了德国新历史学派的政策主张，于1883～1889年相继颁布了一系列有关疾病、工伤、老年、残疾、死亡等的社会保险法案，在为劳动者建立生存风险化解机制的同时，把社会保障作为瓦解工人阶级组织和工人阶级运动的工具。因此，俾斯麦政府建立社会保障制度的目的是“资产阶级出于自身的政治需要，被迫将社会保障制度纳入国家立法轨道，试图通过国家直接干预和调节社会再分配，来消除广泛发生的社会问题，缓和社会矛盾”[1][(P190)]。

1929～1933年爆发的世界性的资本主义经济大危机使得美国经济受到沉重的打击，失业人口增加，企业破产，到1933年罗斯福总统上台时，美国的经济几乎处于崩溃的边缘，工人处境极端困苦，这种状况引起了社会动荡，甚至可能引发美国城市居民的暴动和经济的大萧条。于是罗斯福总统接受了凯恩斯的政策主张，通过国家对经济事务的干预来拯救美国经济和美国资本主义制度，颁布了《全国工业复兴法令》，政府通过直接出面兴办公共工程来增加就业；制定劳工立法，从工人工资和工时方面保护工人的职业安全和生存安全。在此基础上，1935年美国颁布了《社会保障法案》，开始建立美国的以养老保险、失业保险和社会救助为基本内容的综合性的社会保障制度。因此美国社会保障制度是统治者通过国家经济安全来达到国家政治安全而采取的一项社会政策措施。

二次大战爆发后，由于受到德国的打击，英国国内人民生活水平下降，房屋短缺，物价上涨，人民对资本主义制度信心不足。为了鼓舞人民的斗志，显示资本主义制度的优越性，1941年英国政府委托伦敦经济学院贝费里奇教授设计，开始建立“从摇篮到坟墓”的英国福利计划。因此，英国社会保障制度的发展和推进一定程度上是为了稳定国民对资本主义制度的信心，是意识形态领域对立和竞争的结果[1](p126)。

从现代社会保障制度产生的历史背景可以得出这样一个结论：社会保障制度自其诞生之日起，就已经从保障社会成员基本生存需要的目标异化为统治者维护国家政治安全、经济安全的工具，当然经济安全仅是一个手段，政治安全才是最终目标。

二、泛经济化、泛政治化是社会保障异化的主要形式

社会保障的目标简言之就是保障社会成员基本生存需要，然而，随着社会保障制度的发展、社会政治经济环境的变化，社会保障也日渐出现目标、功能异化的倾向，主要表现在泛经济化和泛政治化两个方面。

1.社会保障泛经济化。

社会保障泛经济化是指政府违背社会保障制度自身发展规律而使社会保障服务于经济发展的目标。社会保障泛经济化主要体现在：

其一，社会保障功能从保障民生的目标异化为服从于经济增长目标。由于社会保障待遇水平、筹资水平的高低直接影响总供给和总需求的关系，使得社会保障可以成为调节经济的重要手段之一，政府可以通过调整社会保障缴费率、社会保障待遇水平来达到调节供求关系、促进经济增长的目标。因而在经济萧条阶段，政府为了发展经济，往往将社会保障的民生目标让位于经济发展的目标，一方面政府通过降低社会保险缴费率、暂缓提高最低工资标准来降低企业生产成本以刺激企业供给，提高就业率，另一方面又通过大幅度提高社会保险待遇以刺激需求，甚至不惜以牺牲社会保障自身资金财务平衡和劳工利益为代价换取经济增长。在经济高速发展阶段，政府通过提高社会保障缴费率等手段抑制需求，以使供给与需求之间平衡。

其二，社会保障功能从保障民生的目标异化为减轻政府财政负担的目标。无论是开始于上世纪90年代的我国企业职工社会保险制度改革，还是正在部分省市试点的事业单位人员的养老保险制度改革，其初衷都是为了减轻政府财政负担，认为通过建立相应的社会保障制度就可以达到政府财政抛包袱的目的，这使得一些地方政府社会保障政策制定的出发点是地方政府能否减轻财政负担，而并非是保障民生。例如，在近期美国的“减赤计划”中，奥巴马政府推出未来10年削减3.6万亿美元财政赤字方案，以期达到削减美国政府高额财政赤字的目的，该方案除了要求向富人增税以外，还要求大幅度削减财政开支，提出应在未来10年减少3200亿美元的联邦医疗保险和医疗补助计划开支，所以很多政治家认为，该减赤方案意味着新一轮政治恶斗即将开始，美国民生将付出高昂的代价，是用牺牲民生的巨大代价换取政府财政安全。

其三，社会保障功能从保障民生的目标异化为政府间利益博弈的工具。尽管国际劳工组织就各国的社会保障制度和标准提出了一系列的政策建议，但是由于这些政策建议并不具有约束力，因而世界各国社会保障并没有一个基准，这样社会保障就成为各国政府间利益博弈的工具，政府可以通过社会保障缴费率、社会保障覆盖范围和社会保障水平来调节投资收益率，以此来影响资本的流动量和资本的投资方向，使资本总是流向社会保障水平低而投资收益率高的国家，产生了所谓的“社会倾销”问题，高福利国家社会保障的经济基础受到威胁，被迫实施社会保障制度改革，使其处于两难境地。

一个国家内部的各地方政府同样也会产生把社会保障作为利益博弈工具的现象。在我国，由于社会保障的地区间差异，社会保障成为地方政府间利益博弈工具的现象也较突出，一方面，地方政府可以将社会保障作为吸引投资的政策工具。我国是一个实行分税制财税体制的国家，通过降低社会保障缴费率来提高企业投资回报率，优化投资环境，成为地方政府吸引投资的重要政策工具。地方政府间无序竞争的结果是损害了社会成员的社会保障权利，损害了社会保障制度的可持续发展。另一方面，地方政府将社会保障利益地方化。由于经济发展水平的差异以及社会保障统筹层次低等原因，不同地方政府拥有的社会保障资源特别是资金资源差别较大，作为既得利益者，一些地方政府特别是一些经济发达地区政府成为现有社会保障利益格局的维护者，反对社会保障制度的改革，这是社会保障统筹层次难以提高、社会保障资金难以在全国范围调剂使用、社会保障效率低下的深层次原因。

其四，个人账户制度是社会保障从保障民生的公平目标异化为效率目标的内在体现。社会保障是建立在互助互济基础上的一种制度安排，是风险集中和风险转移的风险共担机制，缺乏互助互济、风险共担机制，社会保障就丧失了存在的社会基础。无论是德国的社会保险型制度，还是英国的福利国家型制度，都是建立在互助互济和风险共担基础之上的，前者是少数人的风险由所有的投保人共担，而后者是少数人的风险由全体国民或者说是全体纳税人共担。然而上世纪60年代新加坡中央公积金制度的建立，开创了养老保险完全个人账户制度的先例，随后智利等国的养老保险个人账户由基金管理公司私有化运营制度的诞生，将个人对养老保险制度的贡献完全与个人养老金待遇挂钩。富人的收入不能转移给穷人，使社会保障特别是养老社会保险制度从传统的强调制度的公平性和制度的互济性，逐步演变为强调制度的效率，导致社会保障的互济功能、风险共担功能完全丧失。

2.社会保障泛政治化。

社会保障泛政治化是指政党违背社会保障制度自身发展规律而将社会保障作为实现其政治目标的手段和工具。社会保障泛政治化主要体现在：

其一，社会保障功能从保障民生的目标异化为政党政治控制的手段和工具。社会保障制度最初在德国俾斯麦政府产生时，主要是作为政治控制的主要手段和工具，是用经济手段来解决社会问题进而达到特定政治目的的制度安排[3]。在西方国家工业化以后，国家经济实力和生产力水平有了极大提高，加上工业化所带来的贫困、失业、疾病、养老、伤残等生活风险的出现，社会保障制度作为一种社会化的化解社会成员生存风险的有效机制和手段逐渐脱离政治控制的范围，从政治中独立出来，成为与政治并列的一种社会机制发挥作用，尤其是在西方各国普选制确立后，社会保障逐渐成为人们争取平等、获取社会权利的一种途径[3]。社会保障从政党政治控制的手段和工具逐步发展成为保障社会成员基本生存需要的手段和工具，不仅是社会保障理念的进步，更是社会进步和文明的重要表现。然而，由于政党政治需要以及执政者对社会保障的认识程度有差异，把社会保障看成是社会稳定的手段和工具还是这个社会的主流思潮，社会保障被赋予更多政治功能和社会稳定功能，以至于保障社会成员基本生存需要的目标被动地适应于社会稳定需要的目标，特别是一旦保障基本生存需要目标与社会稳定目标发生冲突时，前者要让位于后者，导致社会保障基本目标、功能异化甚至丧失。

其二，社会保障功能从保障民生的目标异化为政党转移和削除社会矛盾的载体。由于各国社会经济日益工业化、全球化，以及对传统的社会经济体制的改革，使得经济社会在不断发展和变化的同时，社会矛盾、社会冲突也在不断地加剧，需要政府提供相应的社会职能来转移和消除社会矛盾。由于受到多种因素的影响，这些社会矛盾可能长期存在，并非能在短期内彻底消除，社会保障就成为政党转移和消除社会矛盾的载体，通过收入再分配来转移或者消除收入分配领域不公平矛盾，以此达到缓解社会矛盾、减少社会冲突的目的。

其三，社会保障功能从保障民生的目标异化为政党取悦于民的手段和工具。杜安·斯旺克认为：“普遍性福利制度还可能导致较高水平的群众性政治支持，并且促进支持福利制度的范围广泛的政治联盟的发展。”[2](p307)因而在政党竞争制的国家，社会保障政策目标是政党赢得大选、赢得政党执政的重要筹码。这种政党竞争制度的结果，一方面保障社会成员基本生存需要的社会共识被保留，扩大了社会保障范围，提高了社会保障水平，使社会保障制度得到逐步完善，另一方面过度的保障也是社会成员懒隋和依赖产生的根源，削弱了个人进取精神和自立精神。虽然我国的政治体制与西方国家有本质的区别，但是，中国共产党已经清醒地认识到民意对执政党的重要性，相继建立了一系列的社会保障制度以保障民生；然而，也不可否认，由于我国社会保障制度缺乏法律约束性以及地方执政者晋升、考核机制不健全，一些地方政府社会保障的行为目标更多体现为执政者取悦于民、获取政绩的利己意愿，这就产生了地方政府执政者的短期行为。只顾任期内社会保障政策“取悦于民”的效应，而不顾政策的可持续发展；只顾短期具有明显社会效应的制度构建，而不顾短期内难以迅速发挥效应的长效机制的构建，导致政策缺乏科学性、连续性和稳定性，使政府的公信力丧失。

三、社会保障异化的原由、危害及其制约

社会保障的异化是由社会保障制度自身的二重性决定的。社会保障制度的本质是国民收入再分配，是政府通过对国民收入再分配来弥补市场初次分配的缺陷；但是作为国民收入再分配手段之一的社会保障不是由市场自发进行的，而是由政府主导并由政府具体实施的一种制度安排，就必然融入了阶级和政党的意志，因而社会保障具有经济和政治二重属性。

在经济属性方面，首先，社会保障影响供给，其机理主要是通过社会保障水平调整社会各利益主体包括厂商与雇员之间在国民收入中占有的份额，最终影响厂商供给规模和整个国家供给规模。其次，社会保障影响需求，其机理主要是通过社会保障水平调整社会各利益主体之间在国民收入占有的份额，直接影响社会成员可支配收入来实现的。最后，政府利用社会保障来达到经济增长目标，利用社会保障支出水平来影响政府财政负担水平。在政治属性方面，首先，执政党的政治纲领和执政理念决定着社会保障的广度和深度，而政府干预的力度直接决定了社会保障再分配的力度。其次，民主制度决定了社会保障的结构和水平。最后，社会保障政策往往是社会利益集团博弈的结果，而强势利益集团对政府的政策会产生重大影响。

当社会保障被作为服务于经济发展目标、实现政党的政治目标的手段和工具时，制度异化就产生了危害。首先，政府为了实现其经济和政治目标，就会运用公共权利、动员公共资源使得社会保障朝向能够实现经济和政党政治的需要的方向发展，破坏了社会保障自身的发展规律。其次，社会保障目标是保障社会成员基本生存的需要，而社会保障的异化导致了社会保障行为与其目标发生偏离，损害了作为保障对象的全体社会成员的利益。最后，政府为了实现其经济和政治目标，就会随着经济周期和政治周期不断调整社会保障政策，导致社会保障成为经济和政治的调节杠杆，公众对政府的信誉丧失。

为了使社会保障的发展能够遵循自身的规律，实现社会保障自身的目标，防止社会保障异化所带来的消极影响，有必要采取以下措施来制约社会保障异化。一是立法规范社会保障制度。将社会保障置于严格的法律监督之下，从法律层面规范社会保障的运作，对社会保障模式、对象、津贴水平、资金来源以及制度调整程序等加以明确规定，防止制度异化。二是逐步扩大公众参与机会。要真正使社会保障起到保障社会成员基本生存需要的目的，就必须扩大公众社会保障的参与机会，使公众拥有对社会保障事务决策的知情权，对社会保障行使主体的批评权和监督权，对社会保障政策有最终决定权，以此来约束公共权力，防止社会保障异化。三是对社会保障异化的道德约束。鉴于社会保障异化或源于经济需要或源于政治需要，道德作为一种内在的软约束对社会保障的异化存在着不可或缺的规范作用，可以使社会保障行使主体真正运用公共权力和公共资源为保障社会成员基本生存需要服务，因而有必要加强对社会保障行使主体的道德教育，提高其道德修养。四是重视媒体的监督作用和引导作用，借助舆论监督形成良好的社会保障制度氛围，通过媒体客观公正的宣传和报道，引导公众社会保障权利观的形成，建立全社会防止社会保障异化的群众基础。

参考文献：

[1]顾俊礼，田德文.福利国家论析[M].北京：经济管理出版社，2002.

[2]杜安·斯旺克.政治制度和福利制度的结构调整：制度对发达民主国家社会政策变化的影响[A].保罗·皮尔逊，编.福利制度的新政治学[C].汪淳波，等译.北京：商务印书馆，2004.

[3]郑功成.中国社会保障改革研究及理论取向[J].经济学动态，2003，(6).

[4]孙洁.英国的政党政治与福利国家[D].中国人民大学博士学位论文，2006.

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