万国威：我国三类人群社会福利现状的定量研究

　字体小大时间：2014-03-20来源：中国社保网编辑：社保网-夏宇

【导读】:研究问题的提出自西方“社会福利”(social welfare)概念引入中国以来，我国“小福利”和“大福利”就存在着一定的争议[1]，并在实践和理论上多以“小福利”为主。

一、研究问题的提出

自西方“社会福利”(social welfare)概念引入中国以来，我国“小福利”和“大福利”就存在着一定的争议[1]，并在实践和理论上多以“小福利”为主。然而自2006年“适度普惠型”社会政策提出以来，从“小福利”向“大福利”转型的趋势无论在实践领域还是在学术领域都日益明显。由于“大福利”既包含资金保障也包括服务保障，[1]且在范围上将社会保障、福利服务、教育服务、住房服务、健康服务和就业服务纳入其中，[2]因而“小福利”向“大福利”的转型是一种深刻而全面的转型。

从1956年至今，我国社会福利在实践中历经了三个发展阶段：一是1956年到1977年的计划经济“小福利”阶段。随着20世纪50年代的儿童保护政策、[3]老年人五保政策[4]和残疾人救济政策[5]的先后颁布和落实，我国社会福利逐步形成了以三类人群为主体的“小福利”保障框架。二是1978年到2005年的市场经济“小福利”阶段。这一时期我国的经济体制先于社会制度而转轨，受“低水平、广覆盖、严管理、可持续”政策方针的约束，[6]我国社会福利基本坚持了“补缺型”和“选择型”的“小福利”发展策略。三是2006年到2011年的市场经济“大福利”阶段。以2006年民政部“适度普惠型”政策提出为契机，我国社会福利开始构建一种“底线公平”[7]和“需要导向”[8]的福利制度，开始在普惠程度、责任分配、制度设计上出现了重大变革：首先，我国福利的责任分配中加大了国家作为福利主体的基础作用，并将政策取向从“解决问题为主”逐步调整为“满足需要为主”；其次，我国福利覆盖人群和福利保障内容开始扩大，保障层次开始提升[2]；同时，我国在完善资金保障制度之际，还不断推出了大量涉及社会福利服务的政策，从而强化了社会福利供应的可及性。

传统上，我国理论界对“社会福利”的界定也主要坚持“小福利”的概念，并将社会福利视作社会保障制度的一部分。[9-10]这种构建思路契合了我国20世纪80年代以来“以经济建设为中心”的宏观改革策略，为我国集中力量提升国民经济水平储备了原始资金。但是近年来，随着社会风险的持续增加和对社会公正的不懈追求，“小福利”在解决现实问题中暴露出诸多问题，使“大福利”的概念越来越多地受到学术领域的青睐。尚晓援在2001年就指出我国基于“小福利”的社会保障制度存在福利属性上的先天不足，[11]景天魁等人则明确提出应当将“小福利”向“大福利”的迈进看作中国特色社会福利的发展方向，[12]王思斌也主张采用“大福利”的概念去建构中国未来的福利体系，[13]彭华民则坚持转型期我国社会福利应当实现从“小福利”到“大福利”的嬗变。[8]这些研究都看到了我国社会福利转变的共同趋势，因而都主张我国学术领域应当加速对福利转型进行细致研究。

由于发展时间相对短暂和研究人员数量有限，尽管我国学术领域已经从多个角度探讨了社会福利的未来建构问题，但是目前有关“大福利”的研究仍然具有很多明显的漏洞。首先，从研究议题上看，我国对于“大福利”的研究议题主要停留在福利转型的意义和必要性，而对我国现有区域经济发展不平衡状况下怎样去转型，目前还缺乏系统有效的论述。第二，从研究切人点来看，我国“小福利”向“大福利”的转轨过程不但是“基于机制的福利安排”向“基于需要的福利安排”的转变[3]，也是“均值思维”向“方差思维”的转变，这决定了我国的福利转型必须以传统三大弱势群体这一现行体制的施政重点作为逻辑起点来开展研究，而这往往被当前的学术研究所忽视。第三，从研究方法上看，目前我国对于“大福利”的研究更多集中于理论思考而非实践研究，理论界缺乏大量的实证材料去证明“大福利”的建设步伐和实现路径，这样就使我国目前的“大福利”理论缺乏直接的量化支持。

从上述三个研究漏洞我们发现，一些重要甚至核心的议题仍然在“大福利”的讨论中比较缺乏，使一些学者对“大福利”未来如何构建表示出担忧。从理论上梳理，中国社会福利从“小福利”向“大福利”转型，其实质是向“普惠型”和“制度型”的混合福利进行转型。[14]其中，“普惠型”实现的途径由三个标准进行衡量，分别为衡量普惠程度的福利供应水平、衡量普惠范围的福利覆盖人群、衡量普惠内容的福利涵盖项目；而“制度型”的实现也需要观察三个具体标准，分别为衡量福利供给方式的制度总体设计、衡量国家责任的责任分配比例、衡量福利均衡供应的制度统一程度。本研究仅仅抓住上述六个重大问题之一的“均衡性”问题，试图用量化的方法探讨制度如何由“碎片化”向“统一化”转型。基于此，本研究在承认“小福利”向“大福利”转轨趋势的前提下，力图去研究我国社会福利的“区域差异现状”，进而为推动我国福利资金保障和服务保障的区域均等化提供政策建议。

二、研究设计

对社会福利进行定量化的测量，目前在学术界比较少见，因而难以对既有的研究进行经验上的总结。本研究认为，要进行三类群体的福利比较研究，首先需要确定研究分析的问题，其次需要了解研究分析的对象，再次需要明晰研究分析的指标，最后需要厘清研究分析的方法。

从研究问题来看，由于我国经济发展呈现出自东向西逐步恶化的趋势，那么基于现有的“经济至上”理论[4]，三类人群的社会福利就很可能出现明显的区域差异。于是，本研究将着重关注以下三个问题：我国三类群体的社会福利在整体上是否呈现出了自东向西逐步恶化的趋势；我国三类群体的社会福利水平整体上是否与经济发展水平呈现出密切的决定性关系；我国三类群体在社会福利的区域差异程度上是否也存在内部的分化。

本研究的分析对象确定为全国31个省市(不含香港、台湾和澳门)的社会福利状况，并在区域分析中按照国家统一的划分标准将全国31个省市划分为东部地区、中部地区、西部地区进行分别讨论[5]。由于各个群体的福利需要众多，研究选择其中最重要且具有代表性的儿童教育福利、残疾人康复福利和老年人供养福利作为研究的对象，并将资金保障和服务保障都纳入到实际的分析视域中。儿童教育福利的原始数据来源于教育部发展规划司颁布的《中国教育统计年鉴》[15]和教育部财务司发布的《中国教育经费统计年鉴》，[16]残疾人康复福利来自国家统计局社会科技司颁布的《中国社会统计年鉴》，[17]而老年人供养福利则来自中国社科院人口与劳动研究所出版的《中国人口年鉴》。[18]

从研究指标来看，本项分析的具体指标被划分为13个二级指标和47个三级指标。其中，儿童教育福利的二级指标为4个，分别为财政投入指标、校舍建设指标、物资供应指标、师资力量指标；残疾人康复福利的二级指标有5个，分别为视力残疾指标、听力残疾指标、精神残疾指标、肢体残疾指标和智力残疾指标；而老年人供养福利的二级指标有4个，分别为社会保险指标、救助津贴指标、医疗保障指标、社会服务指标。三级指标中，儿童教育福利为16个，残疾人康复福利为15个，老年人供养指标为16个(见表1)。

从研究分析的方法来看，本研究主要采取均值分析、回归分析、聚类分析和指标分析四种分析技术。其中，均值分析主要用SPSS软件来对比各个分析单位的平均值和差异显著性；回归分析和聚类分析主要对三类社会福利的区域发展指数与人均GDP进行回归关系的处理及聚类结果的比对；而指标分析主要对三类社会福利内部的各个指标进行计算和加总。

三、社会福利与区域分布

由于我国改革开放以来区域之间的发展水平具有较大的差异，且这种差异大致呈现出“东优西劣”的格局，因此三类人群的社会福利也有可能会遵从这种趋势而呈现出自东向西逐步恶化的趋势。研究首先围绕着这一议题，通过区域均值分析的方式来探讨总体上三类社会福利呈现出的区域分布规律。经过均值分析，研究认为目前我国三类人群的社会福利发展水平在整体上具有统计学意义上的区域分化。

从均值分析的结果来看，尽管中西部地区三类人群的社会福利差异相对较小，但由于东部地区社会福利的优势较为明显，因而三类社会福利在整体上呈现出了自东向西逐步递减的趋势。其中，东部地区在儿童教育福利的16项指标中有13项居于领先地位，而中、西部地区领先的指标分别为1项和2项；在残疾人康复福利方面，东部地区有12项指标居于领先地位，中部地区为1项，西部地区为2项；东部地区在老年人供养福利的16项指标中有10项居于领先地位，中部地区为3个，西部地区也仅为3个。同时，研究发现在所测量的47个指标中有23个具有“东优西劣”的统计学意义，且东部地区占据优势地位的指标高达35个，由此可见我国社会福利的确存在较强的区域分化。

具体来比较三类社会福利体系，目前我国儿童教育福利的“东优西劣”趋势是最为显著的，而残疾人康复福利和老年人供养福利则相对有限。其中，儿童教育福利中具有统计学意义的区域差异指标有12个，占指标总数的75.00％，且有5个是低于0.01的高度显著指标；残疾人康复福利的区域差异指标则有6个呈现出了低于0.1的显著性，占总指标数目的40.00％；而老年人供养福利的区域差异测量中仅有5个具有低于0.1的统计学意义，其比例仅为31.25％。由此可以认定，我国儿童教育福利自东向西逐步恶化的趋势更为明显，其区域差异更加亟需社会福利政策的弥补。

从区域差异的指标来看，儿童教育福利在校舍建设、物资配给、师资力量方面的“东优西劣”趋势均相对明显，所测量的12项指标中有8项呈现出了低于0.05的差异，且其中5项指标具有低于0.01的高度显著性；残疾人康复福利方面的区域差异则主要体现在智力残疾人福利指标上，其测量的3项指标中有2项呈现出0.000的显著性水平；而老年人供养福利由于整体差异比较小，无法认定显著的区域差异指标。研究发现，儿童教育福利的校舍建设指标、物资分配指标、师资力量指标和智力残疾人福利指标具有最为明显的“东优西劣”递减趋势。

研究在均值分析中发现：从整体来看，我国东部地区的社会福利呈现出明显的领先地位，中西部地区也呈现出一定程度的差异，因而整体上形成了“自东向西”逐步恶化的趋势；从类型来看，我国儿童教育福利“东优西劣”趋势最为明显，残疾人康复福利其次，而老年人供养福利的这种趋势则最为有限；从具体指标来看，儿童教育福利指标中的校舍建设指标、物资分配指标、师资力量指标和智力残疾人福利指标是最能充分体现“东优西劣”趋势的三级指标。

四、社会福利与经济发展

对区域均值分析研究后发现，三类人群的社会福利已经在整体上呈现出了“东优西劣”的格局，但是这种情况很可能是由于东部省份的巨大领先优势造成的，因而有必要通过各个省份的区域发展指数和经济发展水平之间的回归关系来探讨经济因素是否对三类社会福利具有决定性的影响作用。研究采取回归分析和聚类分析的方式，通过求取各个省份人均GDP和社会福利区域发展水平之间的关系来进行深入分析。经过回归分析和聚类分析，研究认为三类人群的社会福利与经济发展水平呈现出了较大的决定关系。

通过求取各个省份在社会福利上的区域发展指数，发现我国三类人群社会福利总体水平与经济发展状况形成了较为清晰的联系。北京地区和上海地区的区域发展指数达到了69.71和68.79，在所有31个省市中分别排名前两位；东部沿海发达地区的区域发展指数多集中在50到60之间，属于较好的发展水平；而中西部省份则多分布在30到45的区域，与东部地区的差异非常明显。进一步用线性回归技术求取各省市区域发展指数和人均GDP的关系，从整体上看，两者的回归显著度为0.000，非标准化系数为5.126，属于明显的正向回归关系；同时，各个省份儿童教育福利、残疾人康复福利和老年人供养福利与人均GDP的回归系数分别为0.000、0.000和0.003，且非标准化系数B值分别为7.557、5.581和2.243，三者均属于良好的正向相关关系。基于此，研究倾向于认定社会福利的区域发展水平与经济发展之间存在着正向的紧密联系。

图1三类人群社会福利的聚类结果树形图

从各省市的聚类分析(见表4)也能够看到，当前我国经济发展水平和社会福利的区域发展程度之间存在着紧密的联系。北京、上海、天津、江苏、浙江等东部发达省份在两种聚类中均位于前列，其中北京和上海处于绝对的领先地位；辽宁、山东、湖南、广东、河北等11个省份则处于第二集团，目前在三类社会福利的发展中处于中上游水平；中部地区的广大省份则多位于中等水平，并在人均GDP模型和区域发展模型中主要聚类于第五和第六类型；而西部偏远省份在两种聚合结果中均处于明显的落后地位，重庆、广西、贵州、甘肃、西藏、四川等省份的落后局面非常明显。

如果进一步将我国各个省份按照东部、中部、西部进行标记，并采取区域发展指数和人均GDP的二维分析框架，可以得出图2。从此图中可以明确地发现，东部地区的区域发展指数和人均GDP均具有显著的优势，在11个东部省份中有9个省份进入到第一象限，处于“高经济水平、高福利水平”的优势区间，而中部和西部地区则没有一个省份进入此象限；广大中西部省份的区域发展指数则多集中在35到45的区域，因而多集中在第三区间；同时，中部地区虽然优势不大，但是同比西部地区还是略微占据着一定的领先。从图2可以发现，目前基于东部、中部、西部而形成的差异主要表现为东部地区的领先优势，而中西部地区之间的差异则相对有限。

总体而言，通过回归分析和聚类分析发现：从整体上看，三类人群的社会福利与经济发展水平呈现出了显著的回归关系，经济发展水平的决定性影响作用得到了充分的体现；从类型来看，儿童教育福利、残疾人康复福利、老年人供养福利随经济发展均呈现出了不同程度的波动；从省份聚类来看，我国三类社会福利的整体状况基于省份经济发展程度的不同而具有明显的分野，经济发展水平和社会福利发展程度的聚类状况基本一致。

图2人均GDP和区域发展指数的二维分析图

五、社会福利与三类人群

上述研究显示，我国三类人群的社会福利整体上存在着“东优西劣”的趋势，且经济发展水平均具有决定性的影响作用。因此，研究希望通过对社会福利区域差异水平的分析来探悉哪个人群目前的区域分化最大，以便对我国未来社会福利政策的优先着力点进行定位。经过指标赋值计算，研究发现目前儿童教育福利在三类社会福利中存在最为严重的区域差异，残疾人康复福利次之，而老年人供养福利区域差异最为有限。

从指标分析的结果来看，目前我国三类社会福利的区域差异比较明显，且东部地区在三项社会福利上的优势均非常明显。其中，东部地区的儿童教育福利的指标总得分为1500.03，比中部地区高51.10％，比西部地区高43.06％，而中西部地区的差异则仅为5.62％；在残疾人康复福利方面，中部地区约为东部地区的72.18％，约为西部地区的91.93％，中部与西部之间的差异为9.07％；而东部地区老年人供养福利的指标总得分为1398.68，比中部地区的1273.20高9.86％，比西部地区高17.02％，中西部之间的差异大致为6.53％。

从不同类型社会福利来看，我国老年人供养福利的区域差异目前最为有限，残疾人康复福利位居其次，而儿童教育福利的区域差异最大。其中，儿童教育福利的区域最大差异为51.10％，累计差异度达到了94.16％；残疾人康复福利的最大差异仅为38.55％，累计差异则为65.92％；而老年人供养福利在区域间的最大差异为17.02％，累计差异约为26.88％。研究发现，儿童教育福利的最大区域差异是老年人供养福利的3.00倍，是残疾人康复福利的1.33倍。通过比较可以得出，儿童教育福利的区域差异是最大的，而老年人供养福利的区域差异则相对有限。

进一步分析各个三级指标，目前三种类型社会福利中的部分指标具有较强的区域差异。其中，最大差异值高于50％的指标有6个，分别为儿童教育福利中的物资指标(51.72％)、校舍指标(67.91％)和财政指标(126.43％)，残疾人康复服务中的肢体残疾人康复福利(124.90％)和智力残疾人康复福利(81.86％)；区域之间累计差异值高于100％的指标有4个，分别为儿童教育校舍建设指标(114.34％)、儿童教育财政投入指标(163.67％)、肢体残疾人康复福利(185.01％)和智力残疾人康复福利(151.88％)，而老年人供养福利所有指标的累计差异值均低于90％，体现出了较为有限的区域差异。同时，肢体残疾人康复福利指标、儿童教育财政投入指标和智力残疾人康复福利指标具有最大的区域差异，也在此证明儿童、残疾人福利的区域差异程度更为严重。

简单总结，研究在指标分析中发现：从整体上看，我国目前不同区域间的三类社会福利呈现出了一定的差异，且福利供应水平自东向西逐步恶化的趋势已经形成；从类型来看，目前老年人供养福利的区域差异较为有限，残疾人康复福利的区域差异次之，而儿童教育福利的区域差异则最为显著；从具体指标来看，区域差异比较明显的指标主要集中在儿童教育福利和残疾人康复福利上。

六、研究结论

“大福利”的建构需要明确当前我国传统三大群体的社会福利现状，并以此为逻辑起点开展社会福利的整体建构。本研究在采取因子分析、均值分析、回归分析、聚类分析等技术进行综合处理后发现了三个基本特点：由于“东部优势”非常明显，且中西部地区之间也形成了一定的区域差异，因而我国三类人群的社会福利大致呈现出自东向西逐步恶化的趋势；我国经济发展程度与三类人群社会福利水平的相关关系比较密切，研究能够认定经济发展水平对社会福利呈现出决定作用；我国三类群体间社会福利的区域差异有一定差别，儿童教育福利的差异较为明显，残疾人康复福利次之，老年人供养福利的差异相对较小。

从“小福利”向“大福利”的转型过程中，我们应当充分认识到现有三种社会福利的基本特点，并在此基础上逐步优化社会福利政策。首先，从整体区域差异来看，相比东部地区，中西部地区呈现出了整体上的落后，并突出地反映在儿童教育福利和智力残疾人康复指标上，同时老年人供养福利(尤其是社会保险和救助津贴两方面)在区域之间相对均衡。这一方面表明我国的社会福利政策目前在协调区域间社会福利中尚有巨大的可提升空间，另一方面也表明通过建立统一的福利政策可以有效促进区域之间社会福利的平衡发展。其次，从经济发展和社会福利关系来看，经济发展水平对我国社会福利的建构具有决定性的影响，因而需要在根本上通过提升落后地区经济竞争力来推动社会福利的均衡供应。我国“大福利”的发展目标就是为了构建“普惠”的、“制度”的保障体系，社会福利不能够由于区域间经济发展的差异而形成“补缺”的、“选择”的制度，因而中央政府的援助需要形成长效机制。再次，从不同类型福利的区域差异来看，我国不同社会福利项目依旧具有不同的发展进程和统一进程，这点需要在政策上加以认清，并合理安排政策出台的顺序和力度。从数据上看，我国目前三种社会福利之间的确具有一定的分化，儿童教育福利的区域差异要远大于其他两者，因此应当在解决时优先考虑，政策出台时要更为有力。

通过对“大福利”区域统一构建思路的分析，研究得出了以下建议：首先，实现“大福利”的建构，中央政府必须通过倾向性的政策优先解决我国中西部地区的社会福利供应问题，加大对中西部社会福利供应的财政补贴，多元化地解决中西部地区面临的财政和物资问题。其次，从长远来看，中央政府要积极援助落后地区的经济发展，从而为提升中西部地区的社会福利供应能力提供必要的经济基础。再次，我国应当优先发展中西部地区儿童教育福利和智力残疾人康复福利，加快统一我国区域间社会福利的发展进程和统筹层次，使三类人群的社会福利供应在区域间更为均衡。

注释：

[1]所谓“小福利”又称“狭义社会福利”，是指“专为弱者提供的带有福利性的社会服务与保障”(陈良谨，1990)；而“大福利”又称“广义社会福利”，专指“帮助人们满足社会、经济、教育和医疗需要的项目、待遇或服务制度”(Barber，1999)。实际运行中，“小福利”一般多采取“补缺型”(residual social welfare)和“选择型”(selective benefits)的福利设计；而“大福利”则多为“制度型”(institutional social welfare)和“普惠型”(universal benefits)的福利设计。

[2]在覆盖人群方面，当前社会福利正在从五保或三无老人、孤儿和残疾人逐步扩大到全部老年人、儿童和残疾人，在内容上则从生活和照顾逐步发展到健康保健、康复护理、社会参与，在保障水平上也有较大提高。

[3]我国原有的“小福利”制度实际上是将社会保障按照机制之间的差异进行划分的，如社会保险、社会救助、社会福利之间是在设计理念、权利义务关系上都绝然不同的制度安排，因而坚持的是基于机制的福利划分方式；而“大福利”制度实际上是从不同人群的需要出发来进行整合与设计的，是通过分别建构老年人、儿童、残疾人等特殊人群的福利，进而扩大普惠程度和统一现行制度来加以实现的，因而坚持的是基于人群需要的福利划分方式。这种划分方式为作者首先提出，并在会议中已得到了部分专家的认同。

[4]“经济至上”也可以称为“唯经济发展论”，这种观点认为“经济发展是一切社会进步的先决条件”。在本文的修改过程中也有学者指出，这种“经济至上”的逻辑在西方被称为“工业化逻辑”，即“福利制度的构建是经济发展到一定阶段的产物”，但是本文认为把这种逻辑称为“工业化逻辑”并不合适，因为我国社会福利建设受到改革开放后市场经济和官员晋升机制的强烈影响，在制度构建的过程中盲目将经济发展(或GDP发展)视为发展的代名词，而忽视了社会政策的构建和完善。作者认为这才是我国“经济至上”的主要表现，和西方“工业化逻辑”有一定的差别。

[5]本次研究按照国家的统一标准划定东部、中部、西部地区。其中，东部地区包括海南、福建、广东、江苏、北京、上海、山东、浙江、天津、辽宁、河北共11个地区，中部地区包括国家“振兴东北计划”中的黑龙江和吉林，以及“中部崛起”计划中的河南、湖北、湖南、安徽、山西、江西共计8个省市，西部地区为纳入到“西部大开发”的其余12个省市。

[6]标准数据α的下标用于不同的计算，其中i用于31省的计算，m用于指标加总的计算，j用于东部(1来代表)、中部(2来代表)、西部(3来代表)的区域计算。

[7]本次研究中的负向指标有儿童教育福利中的危房情况和教师数量情况，残疾人康复福利中的肢残社区康复，老年人供养福利中的服务机构人员，共计4个三级指标。

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