养老改革“组合拳”能否破解中国式迷局？

核心提示：当下最大的问题在于，制度在近年来踟蹰不前，抛出的改革措施被公众强烈抵制然后相关部门再站出来解释，几个回合下来，非但没有解决问题，反而让公众的焦虑情绪增加。

养老金缺口所造成的蝴蝶效应正逐渐显现。养老改革究竟面临着什么困难，会采取什么措施，是否会公平对待各个群体，如何实现以及实现的时间表和路线图等等，目前仍尚无来自官方的明确说法。

诸如，养老金统筹、以房养老、延迟退休、养老金双轨制等讨论虽在坊间热议不断，但是这一系列措施是否能够破解中国养老困境？

养老制度改革，归根到底，需要的是实质性层面的改革，如今已经迫在眉睫。

养老金缺口危机

养老金改革的争议缘起于养老金缺口。

研究报告《化解国家资产负债中长期风险》预测，到2013年，中国养老金的缺口可达到18.3万亿元。报告指出，人口老龄化冲击下我国养老金的统筹账户将给财政造成巨大负担。

这篇研究报告所爆出的巨大的养老金缺口让民众愕然，虽然此报告作者后来声明数据与人社部和世行测算的养老金实际收支不同，并且人力资源和部称从全国层面看，不存在养老金缺口的问题，但是依旧引起民众对养老问题的担忧。

养老金也称退休金、退休费，是一种最主要的养老保险待遇。现行的养老金制度规定，由个人缴纳和单位缴纳两部分构成，其中个人缴纳的部分进入个人账户，单位缴纳的部分则进入公共账户，被统筹使用。

自新中国成立开始，我国便采用养老双轨制，职工和公职人员依据不同制度，公职人员的养老待遇优于企业职工。

1958年，《国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定》出台，工人和公职人员的养老标准得到统一，养老双轨制暂时退出历史舞台。

1976年后，恢复养老双轨制。初期采取赎买举措，因那时机构臃肿、干部老年化严重，1980年高层决定建立老干部退休制度，好让他们尽快退休，以赎买换取社会效率提升。

从20世纪90年代开始，随着改革深入、旧有养老制度改革、企业单位自缴自支，有了市场化养老制度的雏形。企业进行市场化改革，职工养老需要缴纳费用，改革针对的是企业，未涉及机关事业单位，公务员和事业单位养老仍由国家买单。

但1997年养老保险制度改革以来，个人账户中的资金被挪用去发放退休人员的养老金，个人账户一直处于空账运行的状态。

在中国，养老金缺口引发的制度改革争议不断。不仅养老金双轨制，最近关于以房养老、延长退休年龄的争议引起社会广泛争议，虽迅速被有关部门宣布“推迟决定”，但依旧无法平息大众对老无所依的担忧。

当下，老年人口依旧在不断增加，这让养老形势更加严峻。据《2012年国民经济和社会统计公报》显示，2012年年末，我国15-59岁劳动年龄人口93727万人，比上年末减少345万人，占总人口的69.2%，比上年末下降0.60个百分点；60周岁及以上人口占总人口的14.3%，比上年末提高0.59个百分点。人口的老龄化已经成为中国面临的最严峻的挑战之一。

然而，我国养老金的现状却令人担忧。据人力资源和社会保障部的数据显示，截至2012年末，全国城镇职工基本养老保险基金累计结存23941亿元。其中，绝大部分为财政专户存款，高达20170亿元；协议存款1058亿元；债券投资仅为196亿元，委托投资运营918亿元。此外，2012年城镇基本养老保险基金总收入20001亿元，比上年增长18.4%，其中征缴收入16467亿元，比上年增长18.0%，各级财政补贴基本养老保险基金 2648亿元，全年基金总支出15562亿元，比上年增长21.9%。

据中国老年学学会常务副会长赵宝华称，目前中国内地老年人口平均每年增加800万左右，存在供养、医疗、护理、社会参与和精神文化等多方面需求。

赵宝华表示，2010年全国老年人口已达1.78亿，到2014年将超过2亿，2026年将突破3亿。

在2012年的陆家嘴论坛，时任中国保监会副主席陈文辉在论坛上承认，中国养老金缺口“确实非常大”，而且近10年来基本养老保险的财政补贴已经超过了1万亿，老年人口的抚养比到去年末已经上升到122.23%。

改革讨论难以解围

民众的担忧不无道理。自1992年国企改革倒逼养老金制度改革开始，养老金制度一直在逐渐改革，却始终未能面对并触动最根本的问题。

2012年6月份，人力资源和社会保障部有关负责人称“相应推迟退休年龄已是一种必然趋势”。一石激起千层浪，根据网络调查，反对者占据9成以上。

而半个月后，人力资源和社会保障部再度表态：“延迟退休政策要非常慎重。一些媒体所说的‘退休年龄提高至65岁甚至更晚’，不会在近期立刻实施。”但这并未缓解公众对延迟退休所产生的抵触情绪。

2013年9月24日，由民政部牵头，保监会等相关部委就“以房养老”问题举行了闭门研讨会，对“以房养老”具体操作办法和实施细则进行讨论，试点方案按计划将在2014年一季度出台。

业内人士认为，在金融机构分业经营模式下，倒按揭这种复杂的金融产品短期恐难以顺利运营，金融机构开发此类产品的积极性还需相关鼓励政策。此外，“以房养老”牵涉到金融、房地产等多个行业，需要管理层实施顶层设计，统筹规划。

而近日，有媒体称多部委和专家在闭门会议上达成了延长养老保险15年缴费年限的共识。对此，人社部副部长胡晓义称，具体政策还在研究，但他表示，希望职工和居民参保者在有能力时先自愿增加缴费年限。

这一系列政策的背后，都是养老金面临的困局。但是这些措施，并不能从根本上解决养老金目前面临的问题。

面对公众最为关注的养老金并轨问题，胡晓义透露“目前并轨问题暂无明确时间表”。这也就意味着，机关事业单位人员近些年尚可不必担心养老保险并轨，即使真要改革，为了稳定，一般也不会触动原有的机关事业单位人员的利益。

可以预见的是，虽然目前从国家层面传递出并轨的意愿，但能否真正取消养老金双轨制，只能用时间来检验。

实质性改革迫在眉睫

当下最大的问题在于，养老制度改革在近年来踟蹰不前，抛出的改革措施被公众强烈抵制然后相关部门再站出来解释，几个回合下来，非但没有解决问题，反而让公众的焦虑情绪增加。

不管是“以房养老”还是延长养老保险缴费年限，这样的政策“实验”当即引起民意反弹。

更大的问题在于，前述政策“实验”并没有围绕养老双轨制甚至多轨制的深层次该给展开，并不能从根本上解决问题。

中国养老双轨制积弊已久，实质性的改革迫在眉睫。企业和机关事业单位的“有差别”养老制度一直备受质疑，甚至已经是当前中国社会制度不公的“符号”现象。

实际上，较早提出改革建议的便是时任全国基金理事会理事长的戴相龙。他在去年就开出了三个药方：延迟退休、加大国有资产划拨社保的力度、加大商业型养老基金规模，从而逐步形成政府、企业和个人账户共同组成的养老金制度。

中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文在今年“两会”期间曾表示，“坚决反对事业单位养老金改革试点。”在郑秉文看来，双轨制改革再让几个省份或少部分单位试点已经行不通，要全国一盘棋一个政策推进改革。

郑秉文总结为 “三个联动”，一是基本养老金制度改革与职业年金制度改革要同时动起来；二是事业单位要全部动起来，不能再分出三六九等；三是事业单位和公务员要同时动起来，否则事业单位改革也是有阻力的。

不过，养老改革最重要的依旧是公平原则，确保养老改革能够做到真正意义上触及灵魂的改革。

中山大学社会保障研究中心主任申曙光撰文指出，当前养老保险的顶层设计与制度优化任务重，目标多，要解决的问题复杂，可谓是“千头万绪”。在这种局面下，理清改革的思路，找到改革与优化的突破口，是顺利完成这项工作的第一步，也是最重要的一步。

申曙光提出，要对现行养老保险制度进行优化，需要从公平与效率及可持续发展两个大的角度出发。以更合理地权衡制度的公平与效率、同时增强制度公平性与效率为突破口，对制度进行优化。

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