杨燕绥 胡乃军：养老金改革的体制难题大于财政预算

本文针对中国养老金制度的改革，提出打破身份界限，建立全覆盖的国民基础养老金制度，并通过国民基础养老金的预算分析，说明资金预算不是我国建立国民基础养老金的障碍，探索了体制改革方面的困难和应对措施，提出了国民基础养老金的改革方向与运行机制和管理体制。 

  针对中国养老金改革，无论小并轨（统一机关事业单位与企业职工基础养老金），还是大并轨（统一国民基础养老金），政府责任都是支付“全覆盖、保基本”的国民基础养老金，鼓励个人储蓄养老金。为什么不能借鉴英国的国民年金和美国的老遗残保障金的经验，尽快建立一个覆盖城乡全体国民的、统一的基础养老金制度，给国民一个权利公平、待遇公平和规制公平的养老金蓝图。其实，体制难题大于财政预算。 

一、建立国民基础养老金的预算分析 

打破身份界限，建立全覆盖的国民基础养老金制度，整合现行各类由政府支付的公共部门退休金、企业职工基础养老金、城乡居民养老补贴等，按照上年度各地居民家庭平均消费支出向全体年满60岁（或者65岁）的中国城乡居民（含职工）支付国民基础养老金，非纳税人的支付率为40％（不低于最低生活保障线，主要指不缴纳任何所得税的城乡居民），低税率人的支付率为50％（主要指个人综合所得税率在20%以下的各类职工），高税率人的支付率为60％（主要指个人综合所得税率在20%以上的各类经济活动人口）。用人单位和个人缴费构成的个人账户养老金不足剩余的50%，实现养老金等于上年度各地居民家庭平均消费支出的100%。 

国民基础养老金（40%-60%）+ 个人储蓄养老金（50%）= 上年度居民家庭平均消费支出的100% 

其中，国民基础养老金不低于居民最低生活保障线；个人储蓄养老金包括自愿储蓄、职业养老金、消费积分转换养老金、地方政府养老补助等，税前列支设立年度限额和账户总额封顶线。 

基于2010年数据进行测算的结果显示：男女居民均自60岁开始支付，城市居民非纳税人支付额为293元（青海）～699元（上海），低税率人支付额为366元～875元，高税率人支付额为669元～1049元。农村居民为非纳税人，支付额为80元（拉萨）～327元（上海），全国资金总额为6107.5亿元，其中，城镇居民（含职工）支付总额为4491.07亿元，农村居民支付总额为1616.43亿元，占当年GDP的1.52%，占当年财政支出的8.27％，占2009年职工工资总额12.92％。 

用以往30年GDP年均增长率和城乡居民年均消费支出增长率进行回归分析，得出城镇居民平均消费支出增长率为GDP年均增长率的0.85，农村为0.91。在2011年以后，假设GDP年均增长率为7%的情况下，预测城镇居民平均消费支出增长率为5.92%,农村为6.44%。2020年国民基础养老金资金总需求为17625.17亿元（从60岁开始支付），占当年GDP的2.03%；如果从65岁开始支付，国民基础养老金资金总需求为12640.19亿元，占当年GDP的1.45%。2035年中国将进入超级老龄社会，届时国民基础养老金资金总需求为73636.63亿元，占当年GDP的3.08%；如果从65岁开始支付，国民基础养老金资金总需求为54944.87亿元，占当年GDP的2.29%。 

综上所述，资金预算不是我国建立国民基础养老金的障碍。因此，实施制度大整合解决了公平性、持续性、简便性和效率性四个问题。 

第一，公平性优势。制度整合的结果即“全体居民拥有同样的国民基础养老金和个人储蓄养老金”，国民基础养老金的差异在于个人纳税的多少，个人储蓄养老金的差异在于个人储蓄和投资收益的多少，有效避免了公共品分配不公的问题。此外，城乡居民养老金待遇提高约300%，职工养老金待遇有所降低；部分居民可以通过个人储蓄和投资收益，职工可以通过个人储蓄、雇主职业养老金及其投资收益来改善养老金收入，确保总和养老金收入达到居民消费支出的100％，甚至更高。这均不增加太多的财政负担（减免所得税除外）。 

第二，持续性优势。中国目前处于初期老龄社会阶段，约在2025年进入深度老龄社会，2035年进入超级老龄社会。对于财政而言，本预算负担大大低于20世纪80年代已进入深度老龄社会的发达国家（英国国民年金支出占GDP的3.8%，美国老遗残保障金支出占GDP的5.1%）。[2][3]对于企业而言，为国民基础养老金筹集资金的税率为职工工资总额的12.92％，如果企业承担9％，再为个人账户缴费4％，加总税率为13％，比现行养老保险费率低7％，大大减轻了企业负担。国有企业应当保持原费率（20%），用以支付已退休人员的养老金。 

第三，简便性优势。实现制度大整合可以解决碎片化制度和低层级统筹带来的携带难、劳动力市场分割等问题，适应信息时代的变化，提高制度的便携性。由此可以消除居民的投机行为，碎片化制度差异大且不合理，目前各地普遍出现托关系现象，企业职工企图搭乘机关事业单位养老金的“便车”，甚至出现国企老总退休前返回机关事业单位的“回转门”现象，农民工和城乡居民搭乘职工养老保险“便车”的现象，增加了财政负担，助长了社会保险经办机构的不正之风。帮助新政府摆脱困境。前届政府关于企业职工养老保险每年增加10％的承诺（年均增加支出2000多亿元），是个福利陷阱，百姓期望值越来越高、企业负担和财政负担趋重，完全脱离了政府保基本的轨道。如果没有制度整合的前提，新政府很难摆脱如此困境。 

第四，效率性优势。随着个人养老储蓄的增加，中国养老金市场在规模、产品和治理等多方面得以快速发展，居民可以直接分享经济进步的成果，改变中国目前78％以上的老龄人口完全依赖家庭和政府转移支付养老的被动局面。 

此外，整合各类职工养老保险个人账户、企业年金个人账户、城乡居民养老储蓄个人账户等，建立全民个人养老储蓄计划、个人账户管理和市场运营模式，构成养老金第二支柱（见图1）和二元结构的养老金制度，个人储蓄养老金等于居民平均消费支出的另外50%。测算结果显示，在企业费率4%和个人费率4%的基础上，个人缴费30年，年化收益率5%，即可以实现政策目标。如果个人缴费率增1%养老金即多得400-500元、缴费年限增1年养老金即多得400-500元，贴现率增1%养老金即多得600-700元。   

图1  二元结构养老金方案及其整合蓝图（2016－2035）          

    二、国民基础养老金的管理体制和运行机制 

（一） 国民基础养老金的管理体制 

国民基础养老金属于公共品，强调政府责任。国民基础养老金要基于工资收入的一定比例进行征收，基于消费支出的一定比例进行支付。政府的责任在于坚持以支定收原则，建立县市、省市、中央三级国民基础养老金预算管理体制、养老金税费征缴体系、预算平衡基金和基础养老金支付系统（见图2）。 

为此，建议国务院建立由财政部、人社部、发改委、税务总局、统计局、公安户籍管理等部门和机构组成的“养老金改革与发展”联席会议制，负责审议如下文件：《年度国民基础养老金计发水平和资金需求报告》(以下简称《需求报告》)。建议国家人社部的“养老保险司”更名为“养老金司”，设立“基础养老金管理处”，负责管理县、市、省三级数据管理和统计分析，组织编制和提出《需求报告》；人社部基金监督司负责监督资金运营。《年度国民基础养老金预算报告》（以下简称“预算报告”）。国家财政部社会保障司设立国民基础养老金处，负责审核人社部报送的资金《需求报告》，并提供《预算报告》。联席会议审议通过上述两个报告后，送人民代表大会（或者常务委员会）讨论通过后实施。各省市政府人社厅局负责本地区的国民基础养老金的数据统计、待遇调整和资金需求的报告工作。原“养老保险处”更名为“养老金处”，负责日常工作。 

  （二）国民基础养老金的运行机制 

国民基础养老金的顶层设计需要“信息向上集中、服务向下派送”的服务型政府运行机制的支持。建立年度更新的居民消费支出数据统计库和可流动的居民信息档案，以夯实国民基础养老金的需求数据，防止漏发误发和欺诈冒领。国民基础养老金实行中央统筹可以避免省际流动的障碍，省级统筹可以避免城市之间流动障碍。因居民养老金待遇提高了，中央政府可以据此要求和激励地方政府在社会保险记录的基础上，建设居民信息档案（金保工程第三期），成熟一个验收一个，国民基础养老金计发一个，顺势促进我国服务型政府建设。同时，基于中心信息库，建立各部分信息共享的居民档案管理制度，统一人口统计和分析的信息平台、居民征信管理的平台,大大加速社会建设，提高政府的公共服务预算能力，提高公共服务质量。这直接挑战了我国目前基于部门利益形成的“多龙治水”、“信息孤岛”的行政体制弊端。可见，养老金顶层设计和实施需要与国家行政体制改革并行。 

社会保障涉及全体公民的一生。社会保险权益记录是政府和居民共同管理的居民档案，具有及时更新的优势，属于“活档案”。在过去20多年里，欧美国家均以社会保障权益记录为中心（如1985年美国建立国家社会保障总署，直接隶属总统办公室），建立多部门居民信息共享制度和市政府居民档案库，定期交流和更新居民信息，这是实行国民基础养老金的前提条件，以便做到人口统计准确、预算科学、防止冒领欺诈和“搭便车”。中国亟待建立兼顾居民基本信息登记、采集和管理功能的社会保障信息管理中心，在此基础上建立市政府的居民信息管理机构，协调和监督相关部门定期互换信息、更新信息和共享信息，建立健全密钥管理制度，保护居民信息安全。 

建议将“国家社会保险事业管理中心”改为“国家社会保障总局”，设立“国民基础养老金局”和“养老基金投资策略专家委员会”。强化社会保障登记、记录和居民信息管理，借鉴美国社会保障总署和澳大利亚中联机构的经验，打造网格化公共服务体系的核心平台。管理基础养老金信息系统建设、数据库建设、经办机构组织建设，打造信息向上报送和服务向下派送的运行机制。 

市县政府设立居民信息管理办公室，以本级社会保险经办机构管理的社会保险权益记录为核心，建立居民档案和数据管理中心，定期与卫生计生、民政、住房、公安、统计等部门交换信息，定期和逐级向上报送数据。受益人异地迁徙的，应当向迁出地报告，迁出地向上级直至中央财政预算部门报告，由迁出地通知迁入地并计入迁入地支付预算。 

            图2 国民基础养老金管理体制和支付系统 

建立全国支付系统。由省级以上政府社会保险经办机构委托3-4家具有资产托管资格的银行，作为国民基础养老金定点银行，负责为受益人开户，按照相关法律和政策，根据人社部门的指令代发国民基础养老金。同时，托管个人养老储蓄账户资金，用银行托管资金的利差支付相关服务费用。受益人可以在定点银行中选择自己的国民基础养老金开户行，并可以在异地之间更换开户行。定点银行与省市县政府的社会保险经办机构建立信息共享的通道。 

总之，老龄社会是消费拉动和科技推动的社会。改善养老金制度需要树立“立足长远、分步实施、心中有数”三大战略。贯彻党的十八大报告关于“权利公平、待遇公平、规制公平”的精神，按照老龄社会的时间表，坚持“公平、持续、简便、效率”原则，用GDP的1％～2％，建立全覆盖的、全国统一的、分步实施的“国民基础养老金”，与“个人储蓄养老金”相结合构成二元结构养老金制度。挑战不仅在于财务负担，更在于价值取向和管理能力。 

将养老金改革与国家行政体制改革并轨。第一步，在“十二五”规划期间制定和颁布《养老金白皮书》，发动全民讨论，促进社会共识，完成顶层设计，进入试点阶段；第二步，在“十三五”规划期间完成养老金结构调整，健全二元结构养老金的管理体制、运行机制和支付体系，培育中国养老金市场，改善老龄人口的资产结构，积极应对人口老龄化。 

参考文献 

[1]杨燕绥、杨娟.中央统筹的国民养老金制度构建[J].人民论坛,2009(8). 

[2]胡乃军、杨燕绥.中国老龄人口有效赡养比研究[J],公共管理评论,2012(13). 

[3]Hu Naijun, Yang Yansui，The real old-age dependency ratio and the inadequacy of public pension finance in China，Journal of Population Ageing，4th,July 2012. DOI 10.1007/s12062-012-9066-8. 

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