高宝红：农民工权益保障困境及其出路

由于城乡二元结构下的制度设计、农民工利益实现的法律保障机制不完善、城乡教育不公以及农民工文化教育程度普遍偏低等因素的制约，导致农民工在劳动报酬、子女教育、社会公共服务等方面的权益得不到应有的保护。文章试图从制度、法律、教育以及农民工自身等方面来分析影响当前农民工权益实现的因素，并提出了相应的对策建议。

据国家统计局2012年统计公报显示：截止2012年我国农民工总量达26261万人，占全国总人口的20%以上。①如果农民工权益长期得不到有效解决，不仅会降低农民工参与社会主义现代化建设的积极性，还会诱发诸如“民工荒”“招工难”“断指经济”等社会问题，给城市的建设和社会的稳定带来一系列隐患。因此，保障农民工的合法权益，加快我国城镇化建设，逐步让更多农民工享受城市建设成果，既是建设社会主义新农村的重要内容，关系到我国经济和社会发展全局；也是维护社会公平正义，构建社会主义和谐社会的迫切需要。

农民工权益保障的困境

农民工权益受损的制度性根源。当前，农民工不仅是一种职业的称谓，更是一种制度性身份的象征。造成当前农民工权益得不到有效保障的主要因素是一系列不合理的制度设计，其中以户籍制度、就业制度以及公众利益诉求机制三个方面的问题最为突出。首先，户籍制度是导致城乡居民待遇差别的重要因素。在城乡二元体制大背景下，我国一直实行城乡二元的公共服务体制，城乡居民公共服务的提供机制不同，公共财政资源配置带有特别明显的城市偏好，城乡居民所享受的公共服务存在很大差异。②随着市场经济的发展和改革开放的深化，二元户籍制度加剧了城乡割裂，阻碍了城乡统筹，越来越不适应当代社会的发展。其次，歧视性就业制度是当前农民工面临的重要困难。在当前社会就业压力较大的环境下，诸多企业及用人单位对就业者作了很多条件限定，另外由于农民工的就业流动性较强、稳定性差以及受教育水平普遍偏低等原因，农民工被排斥到工作环境差、劳动强度大、工资待遇偏低的次属劳动力市场。最后，农民工利益诉求机制不完善。当前农民工缺乏较为畅通的利益诉求渠道，导致农民工权益受损时得不到及时解决，特别是工资拖欠问题。这一状况，一方面是因为有些企业特别是私营企业没有建立起维护农民工权益的工会，另一方面是因为农民工思想保守、自身维权意识薄弱。

农民工权益实现的法律保障机制不健全。农民工权益实现的法律保障机制不健全主要体现在三个方面：一是针对农民工的法律资源相对欠缺。目前维护农民工权益的法律法规主要有《劳动法》、《合同法》、《劳动合同法》等，宪法有关农民工的权益保护也有一定规定性，但这些规定太笼统，对农民工的保护缺乏针对性，农民工利益诉求没有完善的法律法规可以依据。二是法律的限制条件较多、诉讼时间较长、诉讼程序繁琐且成本较高。我国当前法律对于劳动争议案件实施“仲裁前置”，要求在处理劳动纠纷时应先申请仲裁，对仲裁不服才可以向法院起诉。③这些规定降低了农民工通过法律途径进行利益诉求的积极性。第三，法律的惩罚和监督力度不够，执法不严、违法不究的现象依然存在。

农民工子女的教育不公现象较为突出。教育不公主要表现为农民工子女受教育不平等。农民工子女受教育问题已经成为当前农民工进城务工考虑的仅次于收入以外的第二因素。据统计，2011年全国农民工随迁子女达到1167万人。④当前教育制度规定的属地管理原则使农民工子女教育问题成为当前教育工作的薄弱环节。一部分农民工的子女在农村老家接受教育，与父母长期处于分离状态；另一大部分则随同父母进城，成为“流动儿童”。这些“流动人口”面临的问题主要表现在入学难、上学贵、师资力量薄弱、不良的生存环境以及对农民工子女的歧视等方面。这些问题又衍生出了农民工子女高辍学率、高犯罪率等社会问题。

农民工文化教育程度普遍偏低。农民工文化教育程度普遍偏低，缺乏专业的劳动技能，是使其在就业竞争中处于劣势的重要原因之一。在农民工的文化程度构成中，文盲占1.5%，小学文化程度占14.3%，初中文化程度占60.5%，高中文化程度占13.2%。⑤由于大部分农民工缺乏专业劳动技能，在人力资源市场，用工结构性短缺的情况普遍，企业招工难、农民工就业难的“两难”问题突出。此外，农民工法律知识欠缺，法律意识薄弱。截止2011年，农民工与雇主或单位签订劳动合同的占43.8%。⑥农民工参与工会的比例不高，在维权方面，通过法律途径解决劳动纠纷的意识缺乏，甚至有少数人采用暴力等非法方式谋求权益。

农民工权益保障的出路

从制度层面解决农民工的待遇问题。首先，深化户籍制度改革，有序推进农业转移人口市民化。要建立合理的户籍制度，使户籍制度回归到最初的管理功能。当前我国政府已经围绕农民工市民化展开试点，在农民工市民化方面的探索主要分为三种途径：一是实行全面的户籍制度改革；二是实行居住证制度改革，即持有居住证的外来人口在工作、生活等方面可享受本地居民待遇；三是为农民工提供基本的公共服务，逐步实现公共服务均等化。其次，推进现行就业制度改革，健全覆盖城乡的就业服务体系。逐步破除劳动者就业的地域性限制，为就业者提供公平竞争的有效平台。政府要加快统筹城镇就业和农村富余劳动力转移，建立统一规范的人力资源市场，健全覆盖城乡的就业服务体系，逐步形成城乡劳动者平等就业的制度。加快完善面向农民工的就业援助制度，及时帮助他们解决就业中面临的难题。同时，规范和协调劳动关系，大力培育劳动力市场中介组织，提供及时准确的信息服务，增强市场透明度，为农民工提供更多适合的岗位。最后，健全利益诉求渠道，完善农民工利益实现的保障机制，积极吸引农民工加入工会组织，充分利用和发挥工会的作用。加强工会对“老乡会”、“同乡会”等农民工自力维权组织的引导，发挥民间工会的积极作用。此外，不断拓宽和畅通农民工权益保障途径，充分发挥新闻舆论、大众媒体的监督作用，建立农民工维权网站，开通农民工热线电话、信箱、微博服务等，增强媒体真实性和公众言论自由性，发挥信息双向互动的平台效用。

健全实现农民工权益保障的法律法规。完善农民工法律，健全农民工实现权益保障的法律法规。农民工在合法权益受到侵害时，急需得到国家的法律援助，必须完善维护农民工权益的法律援助体系，加大公用财政对农民工法律援助的保障支持力度。⑦立法部门要制定和完善有关农民工权益保障的法律法规，使农民工在权益诉求中有法可依。在此基础上，企业、用工单位必须做到有法必依。用人单位要严格执行劳动合同制度，建立权责明确的劳动关系，对侵犯农民工权益，拒绝农民工利益诉求的案件，在案情明确、证据确凿的前提下，应当做到及时立案、及时查处、迅速执行。此外，法院应逐步缩小法律诉讼的限制条件、缩短诉讼时间、缩减诉讼程序、降低诉讼成本，提高司法的透明度和公正度。案件审理之后还要及时监督执行情况，对执法不严、违法不究的情况加大惩罚力度。各地法律援助机构也应该尽职尽责，认真贯彻、落实法律援助制度，加强协作，提高法律维权效力。

加快推进农民工及其子女教育公平。解决农民工子女接受教育不公的问题，最根本的是打破户籍制度的限制，调整教育体制，破除本地户籍学生和非本地户籍学生的界限，保障农民工子女享有同城市子女同等的受教育权利。政府要加大对农民工子女教育的财政投入，完善教学办学机制，提高农民工子弟学校的师资力量。同时，重视宣传教育，在学校、社会逐步营造尊重农民工子女，推动教育公平的良好氛围。此外，要重视农民工的文化权益，注重人文关怀，加大对农民工精神文化建设的关注和投入，建立以传播媒介为主要载体、以休闲资源配置为手段、以企业文化建设为依托的面向农民工的文化平台，采取多种方式和途径丰富农民工的文化生活。

政府引导就业，农民工自主创业，最大限度实现自身价值。近年来，政府高度关注、引导、支持农民工返乡或者在城市创业。当前的大部分农民工权益诉求正在从经济需求向发展需求转变，能生存是基础，能发展，在城市扎根才现实。⑧积极提倡有能力、经验、资金的农民工实现自主创业，这是实现农民工权益保护和自身价值的有效途径。为进一步促进农民持续增收，加快农业发展，国家相继出台了低息的创业信贷、优惠的税收利率、方便的工商管理服务、免费的就业指导和技能培训等一系列优惠政策，这为农民工的自主创业提供了多方面便利条件。农民工应积极转变传统保守观念，主动学习相关法律知识，不断开阔眼界充实自己。充分发挥农民工的集体作用，主动加入工会组织，积极参加社会保险，依法同企业签订劳动合同，踊跃参加专业技能培训，不断提高自身的思想道德水平和科学文化水平，展现农民工自身的风采，为将来的就业及自主创业打下坚实基础，最大限度实现自身价值。

①④⑤⑥国家统计局：“2011年我国农民工调查监测报告”，。

②韩俊：“农民工市民化与公共服务制度创新”，《人大复印资料》，2013年第2期。

③刁乾鹤：“论农民工劳动权益的法律保护”，《长春理工大学学报》，2013年第6期。

⑦吕军书：“农民工权益法律保护与和谐社会建设—兼论新生代农民工问题”，《前言》，2010年第19期。

⑧姚雪青：“能发展，扎根城市才现实”，《人民日报》，2013年6月23日。

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