唐志军：一种“国资收益充实社保”的更佳方案

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在谈及坚持和完善基本经济制度时，指出，要"划转部分国有资本充实社会保障基金。完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，二0二0年提到百分之三十，更多用于保障和改善民生。"

应该说，这是一个很大的突破。

国有资本充实社保基金，对于"囊中羞涩"的中国社保账户来说，无疑是一个巨大的福音，可以为社保账户充实巨额的资金，从而缓解中国当前及未来的社保资金紧缺问题。

但是，这种模式也要防止出现以下几个问题：

一是这种模式并没有有效地调整国有企业的股权结构，从而无法根本性改变国有企业的经营状况和解决国有企业所有者缺位的问题。我们知道，对于国有企业而言，其最大的问题就在于所有权的虚置及由此引发的委托代理问题。名义上，国有企业归全民所有，但实际上，由于委托代理链条的过长，常常导致普通国民既无法行驶其所有者的权利，也无法享受其收益。即便我们说，可以委托政府来行驶所有权，但事实上，由于监督和考核的困难，由于串谋和被俘获的可能，政府也无法真正代理国民履行所有者的权利。鉴于此，有人认为，把国有资本的一部分回归社保账户，就可以"解决国有企业'所有者'的缺位问题，并且可以通过市场更顺利、更平稳地调整产权结构，包括解决国有企业和银行内部管理的机制转换，以及健全公司治理结构"。然而，这种观点忽视了这样一个事实：社保账户也只是一个代理政府执行社保资金的机构，它是政府的一部分，本身也面临着和政府一样的、对国有资本无法进行有效监管的委托代理问题。因此，将国有资本收益用于充实社保账号，并不会有效地调整国有企业的股权结构，更无法解决所有企业经营中所面临的委托代理，以及由此引发的低效率问题。

二是这种模式有可能引发更严重的逆向选择问题。此模式可能导致两种逆向选择。一是，在缺乏有效的监督和约束时（如果股权结构不发生实质性的变化，还是国有股一股独大，这是必然会发生的），为减少对社保账户的利润转移，国有企业的管理层就有激励去隐瞒利润，或者将利润转移到其他的他们能控制的地方，而不是将利润真实上报，并按30%的比例转移给社保账户。这样，就会导致国有资本收益充实社保账户这一美好的愿景落空。二是，如果中央政府为避免国有企业隐瞒或转移利润，而给国有企业设定一个利润底线（通常而言，由于受经济波动的影响，这是不可能设定的），那么为达到此利润底线，国有企业就会有更大的激励，或者去扩张其经营领域，将触角更多地伸向盈利性和竞争性领域，从而导致进一步的国进民退；或者加强其垄断，将利润压力转化为涨价和降低服务质量，从而导致国有资本垄断性的加强。这样，无疑背离了三中全会精神，导致改革的倒退。

三是这种模式有无助于打破国企的垄断权和特殊利益。国有企业也罢、民营企业也罢，主要有两个功能，第一是税收的功能，第二个是提供就业的功能。因此，无论是国企，还是民企，它们都应当是市场的平等的主体，应当享有同等的市场进入权和资源获取权。然而，现实是，由于历史的路径依赖、由于对民营经济认识的不到位、由于对国企定位的错误（将国企作为公有制的基础，并且将公有制作为社会主义的基础）和由于既得利益的阻碍，国企享有着对许多重要资源的垄断经营权，也垄断了许多领域的进入权。在垄断权之下，一些国企的经营者和员工就享有着高工资和高福利等特殊利益。要破解国企高工资、高福利，只能靠引入竞争，打破垄断权。而上缴红利并不能打破国企的垄断经营和破除国企的高工资、高福利等特殊利益。

鉴于上述问题和国有企业的本质问题（垄断性、所有权虚置和效率低下等），有必要提出一种新的改革模式。这种模式是：先把国有企业尤其是竞争性领域的国有企业的股份拿出一部分--不低于40%--来进行拍卖，拍卖给民营企业（对于现代大型公众公司，全世界平均而言，拥有20%股份就可以形成绝对控股地位，因此，只要保证政府及其代理机构拥有超过20%以上的股份，并保证社会股东没有一家拥有超过20%的股份，就不会改变政府对国有企业的控股地位。就这一点而言，40%以上的国有股份拿出来拍卖，不仅不会改变政府的控股地位，而且有助于股权结构的优化。而如果拍卖的股份过低，比如15%，将无法稀释国有股份，无法改变国有股一股独大的局面，进而无法形成有效的公司治理结构）；把拍卖所得一部分用于充实社保账户（如40%），一部分用于充实政府账户用以偿还地方政府债务（如30%），一部分则直接发给老百姓（如30%）（当然，这种4：3：3的分配比例是否合适，还需要社会讨论，也要依经济社会发展的需要而定）；然后，把国有企业因持有的股份而每年所分享的利润的30%划拨给社保账户。

这样做法较之第一种模式，将有几大好处：

一是会改变国有企业的股权结构，并优化其治理结构和提高其效率。民营企业参股40%以上，将会极大地改变目前国有股一股独大的地位，将国有企业改变为混合制企业，并激励这种混合制企业改变公司治理模式。因为，民营企业天然是追求利润和效率的。要达此目标，它们必然会要求混合制企业的经营层提高决策质量、降低经营成本、抑制投资冲动。

二是可以改变市场结构，将竞争的力量引入垄断行业。将国有股份拍卖给民营企业，将释放出垄断行业的进入机会，从而有效地稀释国有企业的垄断权，进而改变市场结构，将竞争的力量引入垄断行业，从而提高市场竞争性和国有企业的经营效率，并减少由于垄断所带来的诸多弊病。

三是可以充实社保账户、减少地方政府债务和激发内需。拍卖40%以上的国有股份，将是一笔巨额的资金。把这笔巨额资金用于充实社保账户和充实政府账户，无疑将会弥补社保缺口和化解地方政府巨额负债。并且将其中的一部分直接发给老百姓，也会增加百姓收入，刺激消费升级（千万别用于投资，因为中国的问题严重的产能过剩和消费不足），从而扩大总需求，改善经济结构。这是一石三鸟之策。

四是可以有效地抑制国有企业的逆向选择行为。先将民营资本引入国有企业，这样就会改善这种混合制企业的股权结构和治理结构，从而硬化其利润和成本约束，导致企业经营管理者不能轻易地隐瞒和转移利润。于是，国有股份到底赚了多少钱就成为一种公共信息。以此公共信息为准，每年该划拨多少资本收益到社保账户就一清二楚了。换言之，引入民营资本后，国有股份经营者想作假就不再那么容易了。

当然，国有企业改革和国有资本收益划拨社保账户都是一个十分复杂和艰巨的改革任务。但是，为确保市场发挥决定性的资源配置作用，为确保国有资本不被其经营者所攫取，为确保国有资本收益真正的被全体国民所分享，就有必要探索更佳的方案。

从理论上来讲，本文提出的方案是一种可以尝试的方案。

是否如此，期待更多的争论和实践检验。

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