王晓军 乔杨：公务员养老金并轨改革设计建议

虽然经过了30多年的，但是我国公务员和参公管理人员的金制度仍然延续着20世纪50年代确立下来的由财政预算支付的退休金制度。随着城镇职工养老保险制度改革的深入，城镇企业职工与公务员在退休待遇上的差距日益拉大，养老保险制度的公平性备受质疑，已成为社会矛盾的重要来源。因此，是时候对公务员养老金制度实行并轨改革了。

我国公务员养老金并轨改革的基本思路

在并轨改革的总体思路下，对于公务员的养老金改革，需要首先分析当前的城镇职工养老金制度。我国城镇职工养老保险制度包括社会基本养老保险+企业年金+个人储蓄性养老安排三个层次。其中，基本养老保险实行社会统筹+个人账户的模式。社会统筹实行现收现付制，由企业缴费融资，参保人的待遇与缴费年限及缴费水平挂钩。个人账户在设计上是基金制，实际上是名义账户制(一些地区正在进行做实个人账户的试点)，个人账户的缴费全部由个人承担，个人账户累计余额按不低于银行定期存款的利率记账，在退休时个人账户余额按规定的 年金系数转换养老金发放。在实践中，社会统筹与个人账户是混合在一起进 行管理的，这种混合管理容易产生实践中存在的“混账”问题，不利于两类 基金清晰透明的财务管理和风险管理。

基于养老金体系改革的长远目标，和参考世界各国公务员养老金改革的 成功模式，我们认为，对公务员的养老金改革可以探索将基本养老保险下的社会统筹与个人账户相结合的模式分离为两个独立的层次，建立公务员基本养老金+强制性职业年金的模式。在未来的改革中，公务员的基本养老金与城镇职工基本养老保险的社会统筹层次并轨，形成全国统一的国民基本养老金。基于这样的考虑，公务员养老金体系应该包括基本养老金十强制性职业年金+个人储蓄性养老安排三个层次，其中，基本养老金和职业年金由主办、强制执行，目标是为公务员提供一定水平的养老金替代目标。个人储蓄性养老金由个人自愿选择，包括在法律允许范围内选择个人商业年金、个人银行储蓄以及其他以养老为目的的投资等，在这一层次上与企业职工没有差异，这里只讨论基本养老金+职业年金两个层次。

1.公务员基本养老金

公务员基本养老金制度由政府主办，由当期财政预算支付，并逐步实现社会化发放。公务员达到法定退休年龄退休，可按月领取基本养老金，达到法定退休年龄前调出或退出，可获得既得养老金权益。养老金待遇计发标准与企业职工基本养老保险社会统筹提供的基础养老金一致，即以社会平均工资和个人指数化缴费工资为基数，每工作1年按1%计发。退休后养老金待遇按统计局公布的上年居民消费指数调整，如果消费价格指数小于100%，则不调整。这样，一个35年工龄的拥有平均工资的公务员，在退休时可以得到35%的养老金替代率，退休后的待遇随消费价格指数化调整，保证了退休金的购买力。按照我国恩格尔系数进行粗略估计，35%的替代率基本上能够提供基本的生活需要。

2.职业年金

公务员职业年金由政府主办、强制执行，由财政预算拨款和个人缴费筹资，采取个人账户记账方式并且待遇水平预先设定。即采取带有个人账户的待遇预定混合计划类型。采用个人账户记账，使养老金权益透明化，易于被人理解和接受。当参加者退出职业年金时，既得养老金权益等于个人账户余额，个人账户余额可以随同转移。计划的待遇预先设定，使计划提供的养老金待遇有所保证，避免由个人承担投资和长寿风险，公务员稳定的养老金待遇。基于我国金融不够发达、较高的国民储蓄率以及公务员职业年金部分由公共财政融资等设定，在短期内职业年金可以选择现收现付制，待金融市场等外部条件成熟后，再逐步过渡到基金积累制。

职业年金的待遇目标设定为每缴费1年获得退休前工资的1.2%，这样，退休前缴费35年的人，养老金待遇为退休前工资的42%。退休后的待遇随消费价格指数调整，如果消费价格指数小于100%，则不调整。这样，对于一个退休前有35年工龄的公务员来说，基本养老金和职业年金总和为退休前工资的77%。对于工龄超过35年的退休者，养老金的上限为退休前工资的90%，以避免获得过高水平的养老金。一般认为，考虑人们在年轻时需要在住房、子女教育、职业培训、缴费(或缴税)、商业保险等方面有较多的支出，退休后在这些方面的开支显著减少甚至为零，从而养老金达到退休前收入的75%左右就基本能够维持退休前的生活水平。为了体现与城镇职工养老保险的并轨，并考虑一定的过渡期，设定改革年职业年金的个人缴费率为1%，以后每两年提高一个百分点，提高到8%后稳定不变。

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