社会保障的发展 ：社会建设的首要任务与核心内容

社会建设是新时期我国社会发展的重要内容，社会建设的首要任务与核心内容是发展社会保障。本文从理论与实践两个方面分析和阐述了社会建设与社会保障的关系，在此基础上从社会建设的角度分析了社会保障发展面临的问题与难题，并进一步提出社会保障的发展路径和策略。

过去三十多年，我国走的是一条“以经济建设为中心”的发展道路，对社会建设相对忽视，造成经济增长与社会发展严重失衡。这种发展模式导致的负面后果日益明显：齐聚爆发的社会矛盾和社会冲突把我国带入到了一个“矛盾凸显期”，收入差距拉大，阶层分化明显，公平和正义缺乏，群体性事件甚至社会抗争日渐增多，逐步成为制约经济与社会可持续发展的主要障碍。面对这一问题，党和政府逐渐认识到社会建设的重要性。最近几年，加强社会建设逐步成为我国社会发展的重要内容。然而，如何进行社会建设？这一问题目前尚未明确。一个普遍存在的问题是：没有认识到社会保障是社会建设的首要任务与核心内容，社会建设在目标与内容上都有所偏颇，常常把社会建设等同于“加强社会管理”、“维持社会秩序”，或是等同于“减少群体性事件”、“维稳”。不可否认，“加强社会管理”、“维持社会秩序”、“减少群体性实践”、“维稳”，这些都是社会建设的重要内容，但并不是社会建设的首要任务，甚至也不是社会建设的核心内容。正是因为存在这种认识与目标上的失误，社会建设难以取得根本性的、总体上的突破。

本文首先从理论与实践两个方面具体分析和阐述社会建设与社会保障的关系，在此基础上，结合我国社会发展的实际情况，从社会建设的角度分析社会保障发展面临的问题与难题，并进一步提出社会保障的发展路径和策略。

一、社会保障与社会建设的关系

（一）社会保障的发展是社会建设的首要任务

从个体角度来看，个人是社会的主体。在社会建设中，“人”始终是最为关键的要素，没有人的基本生存条件和生活条件的改善，就不可能有和谐稳定的社会环境和安定团结的政治局面。可见，社会建设的首要任务在于实现人的权利，或者说是满足民众需求。民众需求集中表现在生存需求和发展需求两个方面。社会保障一方面能够满足与个人生存权利有关的基本需求，例如就业保障维持收入，医疗保障维持健康与生命，最低生活保障维持弱势群体生存，住房保障维持居住条件等；另一方面还能实现与个人发展权利有关的需求，例如就业与失业保障提供国民全面发展的基础，养老、医疗保障平衡收入再分配等。根据近年来人民网关于“两会”热点问题的调查，有关“社会保障”的问题已连续六年位居榜首，这说明，“社会保障”需求在不断升级，养老、医疗、住房、收入分配等问题日益受到人民群众的关注。由此可知，发展与民众切身利益息息相关的社会保障事业是新时期社会建设的首要任务。需要强调的是，民众需求也不是一成不变的，它会随着经济社会的持续发展而不断升级，正因为如此，社会保障发展的具体内容也经历着从生存需求向发展需求、从低层次需求向更加全面、更高层次的需求的转变。可以说，社会保障发展的程度越高，人民的需求越能得到满足，这也意味着社会建设的任务会随着社会保障需求的提高与升级而变化。

从社会的角度来看，社会建设就是要根据社会矛盾、社会问题和社会风险的新表现、新特点和新趋势，创造出正确处理社会矛盾、社会问题和社会风险的新机制、新实体和新主体，以便更好地弥合分歧，化解矛盾，控制冲突，降低风险，增加安全，增进团结。［1］可见，社会建设的根本任务在于促进社会的和谐与稳定。而社会保障在实现社会和谐安定方面发挥着基础性的作用，不仅能够维护社会公平正义，还能缩小社会贫富差距，从而促使社会经济协调均衡的发展，最终达到社会整体福利的提高。因此，实现社会和谐稳定的基础是社会保障制度的发展与完善。

从实际状况来看，很长一段时间内，“以经济工作为中心”和“让一部分人先富起来”的指导思想使得发展政策倾向于鼓励创造财富，市场天然的趋利避害以及国家主体不够强大的再分配能力，造成社会保障事业发展滞后于经济发展。近年来，社会保障制度发展滞后引起的隐性债务、历史欠债问题以及利益受损群体问题日益凸显，导致了上访事件和群体性事件的增长。有研究显示，2012年我国与社会保障问题相关的群体性事件数量占到群体性事件总量的70%。社会保障需求升级与社会保障事业发展滞后之间的矛盾，激发了社会不稳定因素，在一定程度上对整个社会的和谐建设产生直接的负面影响。在这种情况下，只有着力建设社会保障体系，充分发挥社会保障的利益补偿功能，才能避免矛盾的加剧和激化，保持社会活力和安定有序。

（二）社会保障是社会建设的核心内容

党的十八大报告提出“在改善民生和创新管理中加强社会建设”，“加强社会建设必须以保障和改善民生为重点”。社会保障是民生之基，发展社会保障能够充分体现出党和政府改善民生的决心。近年来，学术界主要是围绕“社会结构”、“社会机制”、“社会事业”、“社会利益关系”、“社会组织”、“社会管理”、“社会保障体系”等方面对社会建设的内容进行研究与阐释。总的来说，社会建设的内容可以重点概括为发展社会事业、优化社会结构、完善社会服务功能、促进社会组织的发展这四个方面。［2］社会建设的各项内容均与社会保障密切相关，社会保障功能的发挥有助于社会建设各项内容的实现。

第一，在发展社会事业方面：社会事业是关系人民群众基本生活质量和共同利益的公共事业，具有维系社会公正、体现社会公益性的作用，必须由政府主导举办。社会保障与社会事业包涵的内容如出一辙。广义的社会保障，涵盖医疗卫生、养老保障、就业保障、社会救助、社会福利、保障性住房等多个方面的社会事业。重视社会保障事业的建设，有助于解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，促使社会建设事业繁荣发展。

第二，在优化社会结构方面：社会稳定与社会发展源于社会结构的稳定、协调和整合。［3］在一心追求GDP这一观念的长期支配下，社会阶层结构、城乡结构、就业结构、区域结构的不合理，造成了相当大的负面影响。从社会公平来看，贫富差距过大背离了社会公平和正义；从社会生产效率来看，收入差距过大导致社会有效需求的不足，影响经济结构优化和经济的可持续发展；从社会稳定来看，区域、行业及城乡发展的不平衡，直接加剧了利益冲突和社会不稳定因素。完善以社会保障为核心的社会建设，可以在很大程度上减轻因社会结构不合理而产生的弊端，促使社会结构趋于完善。在社会公平方面，社会保障的“普惠性”强调其保障范围覆盖全体国民基本生活的主要方面，有利于实现社会公平；在生产效率方面，社会保障可以消除广大群众对养老、就医、失业、生育等问题的后顾之忧，有效减少现已过多的预备性储蓄，促进由生存型消费向发展型消费的转变，从而增加消费需求；在社会稳定方面，社会保障以维护国民的切身利益为宗旨，可以有效缓和社会矛盾与冲突。

第三，在完善社会服务功能方面：社会保障包括了国家和社会所有用来维持、改善、提高人民物质和文化生活水平的制度与政策，其提供的社会服务是十分广泛的。正因为如此，在发达国家的公共支出中，社会保障是占份额最大的项目。从具体的社会政策层面来看，这种服务包括儿童福利、老人福利、残疾人福利等。随着现代社会人们需求的多元化，社会保障所包含的社会服务将发挥越来越重要的作用。［4］

第四，在促进社会组织发展方面：社会组织在社会建设中发挥着主体作用。民办、半国办、国办等社会组织的多样化发展，可以通过参与社会保障事业来发展壮大。例如，商业保险作为对社会保险的重要补充，有着经办管理服务和满足社会需求方面的巨大优势。在大病医保的发展上，可以学习民间公益项目的运作经验，引入商业保险机构，放大基本医保的效用。将社会组织及不同利益主体纳入到社会保障实践当中，能起到集合社会力量、共同促进社会建设的作用。

二、社会保障发展中的问题与难题及其对社会建设的影响

社会建设具体工作应紧紧围绕社会保障的发展而开展，社会保障的完善与发展是社会建设取得成功的重要保证。随着中央对社会建设工作的重视，社会保障建设的步伐逐年加快，社会保障体系也日臻完善，均彰显出政府在加强以社会保障为首要任务和核心内容的社会建设方面的决心。但与此同时仍存在很多问题，由于长期“集中精力改革和发展经济”，社会保障发展相对滞后，从而导致了社会保障的“历史欠债”，再加上我国一直没有形成关于社会保障发展的总体战略，在考虑社会保障问题时往往将各个问题孤立开来，“前瞻性”制度安排少，“被动性”对策多，使得社会保障发展难以在总体水平上取得突破。从实际情况来看，社会保障发展中的问题及面临的难题主要表现以下几个方面，这些也正是社会建设必须解决的重点与难点。

（一）就业保障

就业保障是社会保障的一项重要内容。现今我国虽已初步建立起一套相对完整的就业保障体系，但是由于社会保障制度的城乡差异，以及即将耗竭的“人口红利”，使得就业保障制度存在的问题依然突出。一是就业保障制度的覆盖面较窄，普惠性不强。例如，现阶段的失业保险保障对象主要是城镇机关、企事业单位的职工，大多数灵活就业人员、失地农民以及流动就业人员尚游离于失业保险之外。二是条块分割的社会保险制度难以适应多样化的就业形式。受传统就业体制、城乡二元结构、地区分割等因素的影响，条块分割的社会保险制度在一定程度上助长了劳动力市场的高度分割，导致社会流动性不强，阶层分化明显，构成了社会不稳定因素之一。三是我国的就业保障制度重“失业救济”而轻“就业促进”，并没有对就业促进方面的资金投入比重作出明确的制度规定。诸如此类的就业保障问题将直接影响到社会的稳定，对社会建设提出了更高的要求。

（二）医疗保障

医疗保障既关乎人的生存权，又是人类发展权的保证，医疗保障是社会保障需要重点解决的难题，进而也成为实现社会建设目标不可忽视的内容。目前，我国医疗保障体系建设逐年加快，公共卫生服务能力明显加强，基本药物制度有序推进，公立医院改革试点稳步启动，现阶段的成果是显著的。但是，财政投入不足，保障水平低；制度“碎片化”；对医疗弱势群体的保护不足；城乡二元分割等多种问题的存在，使得现有的医保制度体系离全民医保的社会愿景相去甚远。［5］因此，作为社会保障重要内容的医疗保障问题需要在社会建设进程中得到切实的解决。

（三）养老保障

人口老龄化进程的加快给社会建设带来了前所未有的压力和挑战。从2011年到2015年，全国60岁以上老年人将由1.78亿增加到2.21亿，平均每年增加老年人860万。［6］庞大的老龄人口压力使得“老有所养”的现实需求与养老保障相对滞后的矛盾日益突出，主要体现在：养老保险制度体系公平性不足，社会养老保障制度尚不完善，传统家庭养老模式问题凸显，公益性老龄服务设施、服务网络建设滞后，老年保健与医疗服务发展不足，老年社会管理工作相对薄弱。老龄问题与养老问题关系到每个国民的切身利益，也是协调代际分配、缓和代际冲突应当解决的核心问题。因此，养老保障是我国社会保障体系的重要组成部分，也是社会建设最为重要和紧迫的难题之一。

（四）住房保障

住有所居是民生之需，也是和谐社会建设的重要影响因素。我国在住房保障上除了采用必要的经济调控措施以外，在社会政策层面主要通过建设经济适用房、推广公积金制度、建立廉租房制度等方面来保障安居工程建设，帮助低收入者解决住房问题。住房保障的关键在于政府责任。现阶段我们对于政府责任与市场机制的认识较为模糊，在理论上没有明确的界定，导致无论是在体系层面，还是在制度层面，或是在具体政策与执行层面都存在政府责任不清、边界不明的问题，最终阻碍了“住有所居”的实现。住房需求是最基本的民生需求，住房问题也是目前社会矛盾的根源之一，因此建设与经济社会发展水平相适应的全方位、多层次的住房保障制度是社会建设的一项重要内容。

（五）历史遗留问题及特殊困难群体的社会保障

社会建设不应忽视历史遗留问题的解决和特殊困难群体的帮扶。有关研究表明，超过一半的群众信访与社会保险方面的历史遗留问题有关，其中至今难以妥善解决的问题包括：部分特殊群体的退休待遇，知青农龄，原行政性总公司人员工资福利待遇，军转人员福利待遇，早期离开国有集体企业人员社保待遇，等等。社会保障历史遗留问题直接诱发社会不稳定因素，历史遗留问题的妥善解决是社会建设顺利推进及进一步发展的基础条件。

除历史遗留问题外，特殊困难群体的社会保障问题也是我国社会保障发展的又一难点所在。贫困人群、受灾人群、农民工、失地农民、残疾人、老年人是当前应当重点关注和保障的特殊社会群体，提高对这些人群的帮扶力度是实现社会建设底线公平的基础，也是社会建设取得成功的保证。

三、社会保障的发展路径和策略

推进社会建设，社会保障是关键。只有将社会保障作为新时期我国社会建设的首要任务与核心内容，才能真正做到转变思路和创新思维。面对社会建设中发展社会保障的问题与难题，我们需要尽快实现发展社会保障的“两个转变”：即由“被动考虑”向“主动部署和安排”转变；由“孤立和分割的制度安排”向“全面统筹和规划”转变。以下从五个方面提出发展社会保障的路径与策略。

（一）以综合性救助体系建设为切入点

目前我国社会保障的最大短板在于缺乏面向各类困难群体的综合性社会救助体系。这一维护社会公平底线的缺漏，必然使相当一部分群体经常性地陷入生活困境，特别是很容易陷入两种恶性循环，即“低人力资本投资—低就业—低收入—低人力资本投资”的恶性循环和“贫困—疾病—更贫困”的恶性循环。因此，社会保障发展最紧迫的任务是要研究如何建立以最低生活保障制度为核心的综合性的社会救助体系，这种社会救助体系应当包括最低生活保障、医疗救助、廉租房政策以及灾害救助等其他政策措施，直接面向贫困阶层和弱势群体。

综合性社会救助体系在缓解贫困、缩小收入差距方面的作用最直接。当前，我国最低生活保障制度的基本框架已经基本建立，政府也具备足够的财力建设综合性的社会救助体系。在保障“底线公平”的基础上，进一步探索社会保障体制的完善，是一条花费少、见效快、社会效益佳的建设路径。

（二）以收入分配制度改革为突破口

社会保障问题本质上都是利益问题，自然会涉及利益格局的调整。收入分配的不公导致经济发展的“非普惠”，直接引发社会的不和谐与不稳定。社会保障的发展应当以深化收入分配改革作为突破口。

具体应该做到：（1）以“提低”、“控高”为改革重点。关于“提低”，要采取积极的收入再分配政策，通过转移支付增加劳动群众的收入，特别是农民、城乡困难居民、企业退休人员和低收入工薪劳动者的正常收入。与此同时，建立劳资集体谈判机制，提高劳动报酬在初次分配中的比重。关于“控高”，对于部分企业高管、垄断行业以及某些群体不合理的过高收入要予以调控，同时加强“规灰”和“打非”力度。（2）重视就业问题。增强社会保障资金在促进就业方面的支出；推动社会保险与就业联动新机制的形成。（3）创造起点和规则平等的社会环境。实现公共权力的阳光操作能够促进社会的多元竞争，创造一个起点平等、机会均等的社会环境，并从根本上预防贫富差距的代际转移。

（三）以社会保障均等化发展为基础工作

城乡、区域和群体差距，是当前我国社会保障不公平的三个主要维度。加快推进社会保障均等化发展，对于缓解社会发展不平衡的矛盾，从根本上解决社会保障难题有着十分重要的作用。

从实现社会保障均等化发展的目标出发，我们需要采取以下思路。第一，从农村优先到实现城乡统筹。首先要保障与改善农村地区的社会保障，以逐步缩小城乡差距，在此基础上，再逐步实现统筹城乡的社会保障发展。第二，从困难群体到一般群体。社会保障均等化需要优先考虑的人群对象应当是困难群体，只有让所有的困难群体能够得到应有的社会保障，才能逐步缩小困难群体与其他群体在经济社会发展进程中的起点差距，提高他们自我发展的能力。第三，从相对落后地区到发达地区。只有致力于提升相对落后地区的社会保障水平，缩小其与发达地区的差距，才能在此基础上逐步在全国范围内更好地改善和提高社会保障水平。完成这三项基本工作以后，我们需要从整体上提高社会保障均等化水平。

（四）从制度改革到管理协调

社会保障的发展是一个动态的过程，这就必然离不开一系列的制度完善和创新。为此，可以考虑“制度改革—体系整合—管理协调”的路径。第一步，实现各主要社会保障领域内部的制度改革。养老保障、医疗卫生保障、就业保障和住房保障等主要领域制度改革的效果如何，直接关系到“劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”等基本社会保障目标的实现。第二步，实现不同社会领域各个政策体系之间的协调与整合。各个社会领域的政策或政策体系，如果缺乏共同的目标和统一的规划，则不利于从整体上系统地解决各种社会保障问题。因此，要将各社会保障领域分散的制度与政策整合成指向同一目标的制度体系。不仅要实现政策体系在养老、医疗、就业、收入分配以及住房等主要社会保障领域的整合与协调；还要实现涉及不同利益群体的政策体系之间的协调，这些群体包括农民、农民工、失地农民、少数民族、扶贫开发对象、落后地区群众等。第三步，实现不同主管部门的管理协调。有效管理是社会保障政策执行的关键，目前，各主要社会保障领域分别由不同的部门主管，如果不能实现管理协调，社会保障建设就难以形成合力，难以取得根本成效。因此，需要建立不同主管部门之间的管理协调机制。

（五）从扩大保障面到提高保障水平

社会保障的进一步要求是既要考虑保障面，也要考虑保障水平。从社会公平与正义的理念出发，首先需要扩大保障面，可以遵循“从制度全覆盖到人员全覆盖”的路径，尽可能让广大国民共享社会保障成果。在基本实现全覆盖以后，则需要根据经济发展与财政能力状况研究如何逐步提高保障水平，并在更高层次上实现社会保障的均等化。从总体上看，要先扩展社会保障的广度，再延伸社会保障的深度，最终实现社会保障整体发展水平的提高。

参考文献

［1］郑杭生.中国社会学的重大历史责任“.中国社会学会”开幕辞［Z］.长沙，2007-07-17.

［2］向德平，程玲.社会建设的理论辨析与路径探索——近年来关于社会建设的研究综述［J］.学习与实践，2009，（2）.

［3］郑杭生，李路路.社会结构与社会和谐［J］.中国人民大学学报，2005，（2）.

［4］申曙光，谢林.构建和谐社会与发展社会保障事业［J］.社会保障研究，2005，（1）.

［5］申曙光，马颖颖.中国医疗保障体制的选择、探索与完善［J］.学海，2012，（3）.

［6］中国老龄事业发展“十二五”规划［Z］.国发［2011］28号，2011-09-17.

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