刘志昌：1949-1985年中国城镇社会保障均等化探析

本文分析比较了城镇国家机关、事业单位、国营企业、集体企业职工社会保障待遇，认为1949-1985年，即建国后至改革开放初期，中国城镇社会保障水平是相对较平均的低水平的基本生活保障，城镇社会保障具有社会保险覆盖面广，社会保险项目和待遇基本一致，社会保险经费最终由国家财政保障，城镇集体企业社会保险待遇相对较差等特点。

本文意在考察1949-1985年①，中国城镇社会保险覆盖人群、社会保险项目和待遇、社会保险经费、国营企业和城镇集体企业社会保险待遇等情况，比较国家机关、事业单位、国营企业、集体企业职工社会保障待遇，分析中国城镇社会保障均等化状况，从而为研究这一时期中国基本公共服务均等化状况提供理论参考和事实依据。

社会保障是国家或社会依法建立起来的具有经济福利性的国民生活保障与社会稳定系统，是指社会成员因年老、疾病、伤残、失业、生育、死亡、灾害等原因而丧失劳动能力或生活遇到障碍时，有从国家、社会获得基本生活需求的保障。社会保障概念有狭义和广义之分，广义上的社会保障除包括社会保险外，还包括社会救助、社会福利和优抚等内容。本文中的社会保障，即广义上的“大社保”。社会保障均等化是指人们享有的社会保障服务大致相等，包括保障内容、保障水平、服务设施和条件等大致相等。

一、城镇社会保障制度的建立

新中国成立后，城市逐步建立了以国有、集体经济为基础，以国家财政为保障，以机关、事业单位、企业劳动者为保障对象，以养老、医疗、工伤、生育等社会保险(劳动保险)为主体，包括社会福利、失业救济、优抚安置等内容的社会保障体系，建立起企业职工社会保险制度、国家机关和事业单位社会保险制度、城镇集体企业社会保险制度。

根据1949年9月通过的具有临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》第32条关于在企业中“逐步实行劳动保险制度”的规定，中央人民政府政务院于1951年2月26日公布了《中华人民共和国劳动保险条例》(下文简称《劳动保险条例》)，对劳动保险的适用范围、保险费的征集与管理、保险项目和标准以及保险事业的执行和监督等都做出了明确规定，从而建立起包括工伤、劳保医疗、养老、生育、死亡、残废等福利待遇的企业职工社会保险制度。

劳动保险的各项费用全部由实行劳动保险的各企业负担，其中一部分由各企业按照《劳动保险条例》的规定直接支付给职工，另一部分由各企业缴纳劳动保险金，交工会组织办理。劳动保险金由各企业按照企业上月份工资总额的3%逐月缴纳，不得从职工工资内扣除或向职工另行征收。其中30%存于中华全国总工会户内，作为劳动保险总基金，由中华全国总工会用以举办集体劳动保险事业，包括疗养所、残废院、养老院、孤儿保育院、休养所等项目;70%存于各企业工会基层委员会户内，作为劳动保险基金，用于支付职工应得的抚恤费、补助费与救济费，每月结算一次，其余额全部转入省、市工会组织或产业工会全国委员会户内，作为劳动保险调剂金。这种管理办法一直延续至“文化大革命”开始后被取消。1969年2月，财政部发出《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见(草案)》，规定：“国营企业一律停止提取劳动保险基金”，“企业的退休职工、长期病号工资和其他劳保开支，改在营业外列支”，实报实销。这样一来，原先的社会保险调剂金不再缴纳了，由于没有了大范围的调剂机制，这一阶段的社会保险实际上已倒退为企业保险。

在建立企业社会保险制度的同时，国家通过颁布单项法规的形式，逐步建立起国家机关、民主党派、人民团体和事业单位工作人员(以下简称国家机关、事业单位工作人员)的养老、离职休养、公费医疗、生育等社会保险制度。1952年颁布的《各级政府工作人员退休处理暂行办法》，规定的国家机关、事业单位工作的职工的退休待遇略高于企业。1958年国务院颁布规定，统一了企业职工和国家机关工作人员(统称为全民制职工)的退休、退职制度。由于认为社会主义经济制度的建设目标是实现单一的全民所有制，其他多种经济成分只是过渡性的，即将消失，因此1958年的制度设计只考虑了全民所有制职工(包括国营企业工人和国家机关、事业单位职工)，将其他所有者经济成分职工排除在社会保险范围之外。②自此以后，国家机关、事业单位职工的退休制度与企业职工的退休制度一直处于并行格局，从而成为城镇职工社会保障的重要组成部分。

1977年12月4日，轻工业部、财政部和国家劳动总局《关于手工业合作工厂劳动保险福利待遇标准和劳保费用问题的通知》规定，手工业合作工厂职工的社会保险待遇标准，可以按照国家和省、自治区、直辖市对国营企业的有关规定执行。此后，各地对区、县(含区、县)以上集体职工，相继比照这一规定办理。1978年后，交通部、商业部、卫生部等分别发布文件，规定集体企业、单位职工的退休退职参照国营企业和国家机关的规定执行。1980年以后，各省、自治区、直辖市及其所属一些城市，相继制定了集体经济组织职工的社会保险办法，从而建立起集体企业社会保险制度。到1984年底，已经实行《劳动保险条例》和参照国营企业有关规定实行社会保险的集体职工已达1700万人，占城镇集体职工总数的62.9%。

建国后，城市社会救济也及时开展，救济工作主要采用以工代赈、生产自救、还乡生产、转业训练、发放救济金、救济粮等方式进行，救济的对象主要是失业工人。以后，随着社会主义改造的完成和计划经济体制的确立，城市社会救济工作逐步建立。救济的对象主要是无法定扶养义务人、无劳动能力、无生活来源的孤老残幼群体，以及由于一些特殊原因而被遗留在“单位”之外的居民，包括政府指定的一些特殊救济对象，如原国民党起义、投诚人员，散居归国华侨，麻风病人，以及60年代精减退职的老职工、“文革”以后病退回城知青、“右派”摘帽人员、“文革”中受迫害人员等。

我国城镇社会保险具有如下特点：一是从保障的内容来说，包括生、老、病、死、伤、残、育、抚及社会救济、社会福利等内容的完整而齐全的保障项目;二是从保障的对象来说，不仅包括城镇劳动者，而且还包括城镇劳动者及其家属，劳动者家属也能享有国家提供的部分社会保障服务;三是从保障的水平来说，由于受当时国家经济发展战略以及经济、社会条件的限制，总体保障水平较低，主要以保障城镇劳动力的生产、再生产为目标，以满足城镇劳动者的基本生活需要为限度;四是从社会保障制度安排中的国家、社会和个人的权利与义务关系来说，社会保障的责任主体是国家，个人基本不承担义务或承担的义务很少。国家承担着无限责任，一方面，国家社会保障的内容无所不包，另一方面，国家承担着社会保障的最后责任(兜底责任)。

二、城镇社会保障的均等状况

从均等化状况看，城镇社会保险具有如下特点：

1、社会保险覆盖面广。从覆盖人群看，建国后先后颁布实施的《劳动保险条例》和国家机关、事业单位相应的社会保障制度，逐步建立起覆盖城镇绝大多数劳动者的完善的社会保险。1956年，企业社会保险所覆盖的职工人数达1600万人，签订集体合同(享受保险待遇)的职工有700万人，享受保险待遇的人数，相当于当年国营、公私合营、私营企业职工总数的94%。③加上享受相关保险利益的职工家属，社会保险制度所覆盖的人数已达6000万人。到1957年对资本主义工商业的社会主义改造完成以后，及其后随着所有制的不断升级，县以上城镇企业绝大多数已变成国营或类似国营的大集体企业，并被社会保险制度所覆盖。1977年，随着区、县以上集体企业社会保险参照国营企业的有关规定执行，我国城市基本建立起覆盖城镇大多数劳动者的社会保险制度，与覆盖城镇居民的社会救助、优抚等社会保障项目构建起以城镇劳动者及其家属为保障对象的相对完善的传统社会保障体系。

2、社会保险项目和待遇基本一致。从社会保险的内容和待遇看，初步建立了比较统一的企业职工和机关、事业单位职工的社会保障制度。企业与机关、事业单位人员的社会保险待遇相比较，大多数待遇是统一的。集体企业职工的社会保险待遇标准，区、县以上集体企业参照国营企业有关规定执行，区、县以下集体企业根据自身的经济条件建立社会保险制度。

退休待遇。1958年之前，国家机关和事业单位人员的退休待遇每年有专门规定，通常国家干部退休待遇高于企业职工的退休待遇。1958年，国家制定和颁布了统一的制度，统一了工人和干部的退休条件、退休待遇，同时，也统一了退职条件和退职待遇。

医疗待遇。企业职工的劳保医疗和机关、事业单位职工的公费医疗待遇分别根据《劳动保险条例》和相关单行法规确定，除自己负担挂号和营养滋补药品费用外，其他医疗费用均由企业或国家负担。工伤就医的挂号费、路费，也由企业或国家负担，住院医疗期间的膳费，本人负担1/3，企业或国家负担2/3。病假期间生活待遇，企业人员低于机关、事业单位人员。

集体所有制企业的医疗保险。区、县以上的集体所有制企业职工的医疗待遇参照《劳动保险条例》的规定执行;区、县以下集体所有制企业职工的医疗保险，由地方或主管部门分别规定，待遇标准不一，一般都比国营企业和机关、事业单位人员低。主要有三种类型：一种是预先发给职工一定数额的医疗费，病伤治疗时，一切费用由本人支付，年终结算。预发的费用如有节余，其中一部分归本人;如果超支，则超支部分予以报销。二是病伤医疗费报销大部分，个人负担小部分，全年累计报销的金额不得超过规定的最高限额。三是对门诊医疗费和住院医疗费分别规定报销和个人负担的比例。④

伤残待遇。企业和机关、事业单位人员因工或非因工负伤时，可以在指定的医疗机构免费医疗。因工负伤住院期间，由行政补助伙食费的2/3;因工负伤医疗期间，工资照发。非因工负伤治疗期间的生活待遇，按病假处理，发给病假期间工资或疾病救济费。医疗终结确定为完全丧失劳动能力的，按规定办理退休或退职。

生育待遇方面，企业和机关、事业单位人员待遇一样。“许多地方根据国家实行计划生育政策，做出了延长产假的规定，有的是3个月，有的是100天，有的是半年。” ⑤

总体来说，企业与机关、事业单位的社会保险在保障内容和项目、待遇标准等方面基本没有差别。从国家机关与事业单位之间看，二者的社会保险按国家统一的政策法规执行，由国家财政支出保障，待遇标准基本没有差别。

从国营企业之间看，《劳动保险条例》建立了不分所有制、不分用工制度、不论身份、不论地区的企业职工养老、医疗、工伤、生育、福利待遇等各项保险制度，形成了比较统一的社会保障法律法规。随着三大改造的完成，企业所有制形式主要是全民所有制和集体所有制两种形式，国营企业职工的社会保险待遇标准仍按《劳动保险条例》的规定执行。尽管国营企业职工社会保险费用是以单位分割的形式由各个企业自己承担，但在计划经济体制下，企业亏损由财政补贴，企业并不承担盈亏责任，因此企业的保险支出最终还是由各级财政来保证的，具有全民所有制身份的正式职工的养老保险待遇是有保证的。在职工的日常福利待遇上，各企业间可能会因盈利水平不同有一定差别，但在各项保险待遇上是按照全国统一的制度来执行的，没有较大的差别。⑥因此，各国家机关、事业单位职工享受的社会保险以及国营企业职工享受的社会保险是较平均的。

3、社会保险经费最终由国家财政保障。从经费来源看，企业人员的社会保险费用，一部分来源于企业根据工资总额缴纳的劳动保险金，一部分由企业行政方或资方支付;机关和事业单位人员的社会保险费用，医疗费用由国家财政预算拨付，其他费用分别在工资基金、行政费和事业费项下列支。从形式上看，企业人员社会保险费用由最早的社会化的劳动保险变成了企业保险，劳动保险费用取消了统筹和调剂，相对于机关和事业单位人员由财政拨付的社会保险费用来说，资金的安全性和保障层次较低。但在计划经济体制下，企业利润上缴，亏损财政补贴，企业并不承担盈亏责任，企业的保险支出最终还是由各级财政来保证的。因此，全民所有制企业职工的社会保险待遇是有保证的，与机关、事业单位的财政保障基本没有差别。

4、城镇集体企业社会保险待遇相对较差。城镇社会保险的差别主要表现在集体企业与国营企业、国家机关和事业单位职工之间。社会保险待遇标准，区、县以上集体企业参照国营企业有关规定执行，区、县以下集体企业根据自身的经济条件建立社会保险制度。由于集体企业经营状况一般较国营企业差，所以社会保险待遇较国营企业低。但这种差别相对来说较小。以养老保险为例，集体企业职工养老金替代率一般规定为工资的40%-65%，⑦按1958年国务院颁布的《关于工人、职员退休处理的暂行规定》，企业职工和国家机关工作人员一般为50%-70%。在1978年以前，并不存在养老保险待遇相差悬殊的问题。全国执行的是统一制度，唯一的差别是集体所有制和全民所有制职工的差别。1978年全民职工年养老金人均为574元，集体职工人均为333元，⑧年均相差241元，每月相差约10元。集体所有制职工通常还是农民，有自己的耕种地，全民职工没有归自己支配的生产资料，他所使用的劳动资料都是公有的，因此这种差距相对来说较小。⑨

从城市社会救济、优抚等社会保障项目看，其各项待遇标准是由国家统一规定的，主要由国家财政支出，因而差别很小。

三、结论

城镇居民社会保障包括社会保险、社会救助和优抚等项目。从城市社会救助、优抚等社会保障项目看，其各项待遇标准由国家统一规定，经费主要由国家财政支出，因而差别很小。从城镇社会保险的均等化状况看，各项社会保险覆盖面广，社会保险项目和待遇基本一致，社会保险经费最终由国家财政保障。总体上，城镇居民社会保障建立在城镇单位基础之上，社会保障的主体是国家机关、企业、事业单位，经费由国家财政保障，制度安排具有同一性，相应地，城镇居民享有的社会保障水平也是较平均的。

这一时期的社会保障并不存在地区差距，相对来说，城镇社会保险的相对差距主要表现在集体企业与国营企业、国家机关、事业单位职工之间。相对于改革开放后不断扩大的社会保障差距而言，这一时期社会保障相对较平均。

这一时期，由国家提供的面向弱势群体、特定人群的社会救助(救灾、救济)、优抚安置等低层次的社会保障是保障城镇居民生存安全的最后一道防线，从保障水平来说，并不存在差距。相对这一时期城乡居民的收入水平、消费水平而言，是低水平的基本生活保障;相对改革开放后逐步扩大的城镇社会保障差距而言，社会保障水平相对平均。因此，这一时期城镇社会保障是基本生活保障上的低水平的平均。

注释

①时间段的选取是基于这一假设，即1949-1985年是基本公共服务相对平均时期，分段理由参见刘志昌：《1949-1985年中国农村社会保障均等化探析》，载于《社会主义研究》2011年第6期。

②⑥⑨陈佳贵主编：《中国社会保障发展报告(1997-2001)》，社会科学文献出版社2001年版，第37-38、44、41页。

③④⑤邓力群主编：《当代中国的职工工资福利和社会保险》，中国社会科学出版社，1987年版，第306-307页、339-340、344-349页。

⑦参见《关于轻、手工业集体所有制企业职工、社员退休统筹暂行办法》、《关于轻、手工业集体所有制企业职工、社员退职暂行办法》，第二轻工业部、全国手工业合作总社于1966年4月20日颁布。

⑧《中国统计年鉴》(1997)，中国统计出版社，1998年版，第749页。

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