刘志昌：2006年以来中国基本养老保险均等化探析

2006年以来，基本养老保险均等化取得了较大进展，逐步形成了由机关事业单位退休养老制度、城镇企业职工基本养老保险、城镇居民基本养老保险和新型农村社会养老保险制度等组成的基本养老保险制度，基本养老保险覆盖人群快速增长，城乡覆盖率差距迅速缩小，基本养老保险正从制度全覆盖向城乡居民全覆盖目标迈进，从制度分割向制度一体化目标迈进。

基本公共服务均等化是新时期中国政府贯彻以人为本的科学发展观，推动经济社会全面、协调、可持续发展的重要指导原则。2006年发布的《国民经济和社会发展十一五规划纲要》首次提出“逐步推进基本公共服务均等化”以来，我国基本公共服务逐步进入均等发展的新时期。①

基本公共服务均等化是指为满足社会成员基本的生存和发展需要，通过公共政策的实施，使人们享有的基本公共服务大致相等。基本公共服务范围包括社会保障、基础教育、公共卫生与基本医疗、公共安全、公共文化、基础设施、就业、环境保护等内容。②

2006年以来，我国逐步建立和完善城镇企业职工基本养老保险(又称城镇职工基本养老保险)、城镇居民基本养老保险和新型农村社会养老保险等基本养老保险制度，和原有的机关事业单位退休养老制度一起，构成覆盖城乡全体居民的基本养老保险制度，从制度上实现了全体国民的全覆盖。同时，各项基本养老保险覆盖人群快速增长，基本养老保险制度一体化逐步推进。

一、基本养老保险制度全覆盖

城镇基本养老保险全覆盖。除机关事业单位退休养老制度外，城镇基本养老保险覆盖范围从国有、集体企业职工向多种所有制从业人员扩展，逐步覆盖城镇个体工商户和灵活就业人员、农民工、城镇非就业居民，实现城镇居民全覆盖。

机关事业单位退休养老制度。新中国成立后，我国机关事业单位人员的养老保障一直是国家保障，实行离退休养老制度，个人不缴费，离退休金由国家财政支出。目前，离退休养老制度基本覆盖全体机关事业单位职工，离退休待遇按离退休前本人职务工资和级别工资之和或岗位工资和薪级工资之和的全额或一定比例计发。在职人员调整工资标准时，离退休人员按照调整工资标准的幅度相应增加离退休费。进入新世纪以来，根据国务院2002年印发的《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》和2008年印发的《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》等文件精神，我国逐步开始事业单位养老保险制度改革试点，主要是参照城镇企业职工基本养老保险制度，实行社会统筹与个人账户相结合的模式。由于多方面原因，事业单位养老保险改革进展缓慢。

城镇企业职工基本养老保险制度。改革开放后，享有养老保险待遇人员除机关事业单位工作人员外，参加城镇职工养老保险的主要群体是国有、集体企业员工。1999年国务院颁布的《社会保险费征缴暂行条例》，规定基本养老保险费征缴范围包括国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工、实行企业化管理的事业单位及其职工，从而为非公有制企业职工参加城镇企业职工养老保险提供了制度依据。2001年印发的《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》，进一步明确城镇个体工商户、农民工等灵活就业人员参加养老保险的相关规定。2005年印发的国务院《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，要求城镇各类企业职工、个体工商户和灵活就业人员都要参加城镇企业职工基本养老保险，明确以非公有制企业、城镇个体工商户和灵活就业人员参保工作为重点，扩大基本养老保险覆盖范围。规定城镇个体工商户和灵活就业人员参加基本养老保险的缴费基数为当地上年度在岗职工平均工资，缴费比例为20%，其中8%记入个人账户，退休后按企业职工基本养老金计发办法计发基本养老金。从而明确并统一了城镇个体工商户和灵活就业人员参保缴费政策。2006年，劳动和社会保障部《关于印发贯彻落实国务院完善企业职工基本养老保险制度决定工作安排意见的通知》，就扩大基本养老保险覆盖范围、统一规范个体工商户和灵活就业人员参保缴费政策提出具体工作部署和要求。2009年全国基本养老保险实现了省级统筹，为劳动者在省内流动就业转移接续养老保险关系提供了制度和体制基础。

农民工养老保险。1999年国务院颁布的《社会保险费征缴暂行条例》规定基本养老保险费征缴范围包括城镇所有企业及其职工，实行企业化管理的事业单位及其职工。2005年，劳动和社会保障部印发的《关于印发完善企业职工基本养老保险制度宣传提纲的通知》指出，这一规定意指所有城镇企业及其职工都应当参加基本养老保险，其中包括农民合同制工人。

2001年，劳动和社会保障部印发《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》，进一步明确了农民合同制职工参保缴费、待遇计发等方面的政策。规定参加养老保险的农民合同制职工，在与企业终止或解除劳动关系后，由社会保险经办机构保留其养老保险关系，保管其个人帐户并计息，凡重新就业的，应接续或转移养老保险关系;也可按照省级政府的规定，根据农民合同制职工本人申请，将其个人帐户个人缴费部分一次性支付给本人，同时终止养老保险关系，凡重新就业的，应重新参加养老保险。农民合同制职工在男年满60周岁、女年满55周岁时，累计缴费年限满15年以上的，可按规定领取基本养老金;累计缴费年限不满15年的，其个人帐户全部储存额一次性支付给本人。因此，从制度规定上看，农民工在城镇用人单位参保是没有障碍的。但实际执行中，由于受农民工就业流动性大、收入较低且不稳定，参加基本养老保险缴费能力低、转移困难、管理复杂等几个方面制约因素的影响，农民工参保的比例很低。截至2006年6月底，全国参加城镇职工基本养老保险的农民工约1203万人，占进城务工农民总数的10%左右。③

2006年，《国务院关于解决农民工问题的若干意见》明确提出积极稳妥地解决农民工社会保障问题，探索适合农民工特点的养老保险办法。有条件的地方，可直接将稳定就业的农民工纳入城镇职工基本养老保险。2006年，劳动和社会保障部印发《关于贯彻落实<国务院关于解决农民工问题的若干意见>的实施意见》，要求按照低费率、广覆盖、可转移，并能与现行城乡养老保险制度相衔接的原则，探索适合农民工特点的养老保险办法;研究制定农民工参加养老保险后跨统筹地区和跨城乡流动的转移办法;开展农民工养老保险试点。针对农民工就业流动性大等制约因素的具体情况，一些地方在农民工养老保险工作方面进行了有益探索。上海市为外来务工人员建立了综合保险制度，包括老年补贴、工伤(或者意外伤害)和住院医疗三项保险待遇，综合保险费率为12.5%，其中养老补贴7%，工伤和医疗两项共计5.5%。成都市为“非城镇户籍从业人员”建立了综合社会保险制度。浙江省实行“低门槛进入、低标准享受”的办法，将参保企业和农民工个人养老保险费率分别降至12%和4%。据统计，截至2008年底，全国参加城镇企业职工养老保险的农民工2416万人，占在城镇就业农民工的17%。④针对农民工参保缴费难、转移难问题，2009年印发的《农民工参加基本养老保险办法》，对农民工参加养老保险的缴费比例、转移接续、待遇计发等作出规定。用人单位缴费比例为工资总额的12%，农民工个人缴费比例为4%至8%，可以根据本人的收入情况合理选择和确定。农民工跨统筹地区就业并继续参保的，向新就业地社保机构出示参保缴费凭证，由两地社保机构负责为其办理基本养老保险关系转移接续手续，其养老保险权益累计计算;未能继续参保的，由原就业地社保机构保留基本养老保险关系，暂时封存其权益记录和个人账户，封存期间其个人账户继续按国家规定计息。农民工参加基本养老保险缴费年限累计满15年以上(含15年)，符合待遇领取条件后，由本人提出领取申请，社保机构按基本养老保险有关规定核定、发放基本养老金，包括基础养老金和个人账户养老金。

新型农村社会养老保险。自20世纪80年代，民政部即开始探索建立农村养老保险试点工作，由于筹资标准低，统筹层次低，缺乏法律保障的强制性和制度的稳定性等原因，直到20世纪末，农村养老保险一直处于试点过程中，进展不大。

2007年印发的《关于做好农村社会养老保险和被征地农民社会保障工作有关问题的通知》，提出要根据党的十六届六中全会关于“建立覆盖城乡居民的社会保障体系”和“加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入”的要求，按照保基本、广覆盖、能转移、可持续的原则，积极推进新型农村社会养老保险(以下简称新农保)试点。

2009年，《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》印发，决定在全国10%的县(市、区、旗)开展新型农村社会养老保险试点。要求根据保基本、广覆盖、有弹性、可持续的原则，探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，保障农村居民老年基本生活。参加新农保的农村居民缴费标准设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，地方可以根据实际情况增设缴费档次。有条件的村集体对参保人缴费给予补助。鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助。同时，政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金，其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。地方政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元;对选择较高档次标准缴费的，可给予适当鼓励，具体标准和办法由省(区、市)人民政府确定。对农村重度残疾人等缴费困难群体，地方政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。国家为每个新农保参保人建立终身记录的养老保险个人账户。个人缴费，集体补助及其他经济组织、社会公益组织、个人对参保人缴费的资助，地方政府对参保人的缴费补贴，全部记入个人账户。养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身。中央确定的基础养老金标准为每人每月55元。地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准，对于长期缴费的农村居民，适当加发基础养老金，提高和加发部分的资金由地方政府支出。个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139，与现行城镇职工基本养老保险个人账户养老金计发系数相同。新农保基金纳入社会保障基金财政专户，暂实行县级管理，随着试点扩大和推开，逐步提高管理层次;有条件的地方也可直接实行省级管理。

与原农村养老保险比较，新型农村养老保险提高了标准，个人缴费金额提高，中央和地方财政补助金额提高，养老保险基金由劳动保障部门统一管理，基金管理以县为单位，统筹层次提高，制度的规范性和稳定性提高，有的地方待遇水平也逐年提高。

城镇居民社会养老保险。在2009年开展新型农村社会养老保险试点后，2011年，《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》印发，决定按照“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的基本原则，从2011年7月开展城镇居民养老保险试点，2012年基本实现城镇居民养老保险制度全覆盖。要求从城镇居民的实际情况出发，低水平起步;个人(家庭)和政府合理分担责任，权利与义务相对应;政府主导和居民自愿相结合，引导城镇居民普遍参保;建立个人缴费、政府补贴相结合的城镇居民养老保险制度，实行社会统筹和个人账户相结合，与家庭养老、社会救助、社会福利等其他社会保障政策相配套，保障城镇居民老年基本生活。参加城镇居民养老保险的城镇居民缴费标准设为每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元10个档次。参保人自主选择档次缴费，多缴多得。政府对符合待遇领取条件的参保人全额支付城镇居民养老保险基础养老金。其中，中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。地方人民政府对参保人员缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元。中央确定的基础养老金标准为每人每月55元。地方人民政府可以根据实际情况提高基础养老金标准，对于长期缴费的城镇居民，可适当加发基础养老金，提高和加发部分的资金由地方人民政府支出。个人账户养老金的月计发标准为个人账户储存额除以139，与现行职工基本养老保险及新农保个人账户养老金计发系数相同。

城镇居民养老保险覆盖人群是城镇非从业居民，该群体成分构成多样，其中一部分青壮年多是残疾人或劳动能力不强，常常在就业和无业之间反复，收入低或无收入;而老年人的生活来源没有可靠制度保障，相当一部分是城镇中的困难群体。城镇居民养老保险制度的建立，填补了我国养老保险制度全覆盖的最后一项空白。

二、基本养老保险覆盖人群快速增长

机关事业单位退休养老制度基本覆盖机关事业单位全体职工，在此，主要考察城镇企业职工基本养老保险和新型农村社会养老保险覆盖人数情况。自2010年开始，城乡基本养老保险覆盖人数均快速增长,城乡覆盖率差距迅速缩小。2006年—2011年，城镇企业职工基本养老保险参保人数从18766.3万人增长到28391万人，年均增长8.6%，参保人数占城镇总人口的百分比从32.5%增长到41.1%;新型农村社会养老保险参保人数从5374万人增长到35800万人，2011年较上年增长248%，参保人数占农村总人口的百分比从7.3%增长到54.5%。

截至2011年底，全国参加城镇职工基本养老保险人数为28391万人，比上年末增加2684万人。其中，农民工参保人数为4140万人，比上年末增加856万人。全国27个省(区、市)60%的区县及新疆兵团开展国家城镇居民社会养老保险试点，参保人数达到539万人(不含已开展城乡居民养老保险地区)，其中60岁以下参保人数276万人。全国27个省、区的1914个县(市、区、旗)和4个直辖市部分区县纳入国家新型农村社会养老保险试点，总覆盖面约为60%。试点参保人数达到3.26亿人(含已开展城乡居民养老保险地区)，其中60岁以下参保人数2.37亿人。此外，还有17个省份的339个县(市、区、旗)自行开展了新农保试点。全国共计3.58亿人参加新农保。⑤

三、基本养老保险制度一体化逐步推进

基本养老保险制度一体化。首先，统一了城镇企业职工基本养老保险制度。在扩大城镇职工养老保险覆盖面的同时，2005年，国务院印发《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，统一了城镇所有企业职工基本养老保险缴费政策、基本养老金计发办法。从2006年1月起，企业职工基本养老保险个人账户的规模统一由本人缴费工资的11%调整为8%，全部由个人缴费形成，单位缴费不再划入个人账户。城镇个体工商户和灵活就业人员参加基本养老保险的缴费基数为当地上年度在岗职工平均工资，缴费比例为20%，其中8%记入个人账户，退休后按企业职工基本养老金计发办法计发基本养老金。重庆市2011年印发《关于农民工养老保险和城镇企业职工基本养老保险并轨有关问题的处理意见》，于2012年统一了农民工养老保险和城镇企业职工基本养老保险。其次，统一城乡居民社会养老保险制度。在2009年全国开展新型农村社会养老保险试点基础上，2011年全国开展城镇居民社会养老保险试点，二者在基本原则、个人缴费、财政补贴、养老金计发办法等方面基本是统一的。2013年上半年，山东省将两项制度合并实施，实行城乡统筹一体化的居民社会养老保险制度，参保农村居民和城镇居民的养老保险待遇实现同步发放、同步增长。⑥再次，统一基本养老保险管理机构。2007年，劳动和社会保障部、民政部等联合印发《关于做好农村社会养老保险和被征地农民社会保障工作有关问题的通知》，要求于2007年12月底之前完成各级农保职能、机构、人员、档案、基金由民政部门向劳动保障部门的整体移交工作，将新农保划归社会保障部门统一管理。

制定基本养老保险关系接续转移办法。实现不同制度和群体养老保险跨行业、跨统筹地区养老保险关系接续转移，是基本养老保险一体化的必然要求。2001年，为促进职工在机关事业单位与企业之间合理流动，推进市、县、乡机构改革，劳动和社会保障部等印发《关于职工在机关事业单位与企业之间流动时社会保险关系处理意见的通知》，规定职工在机关事业单位和企业单位之间流动，要相应转移各项社会保险关系，并执行调入单位的社会保险制度。2001年，劳动和社会保障部《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》对养老关系的接续转移作出相关规定，要求跨统筹地区流动人员，都应按规定继续参加养老保险并按时足额缴费。社会保险经办机构应为其妥善管理、接续养老保险关系，做好各项服务工作。2009年11月，人力资源和社会保障部《关于印发新型农村社会养老保险经办规程(试行)的通知》，规定新型农村社会养老保险参保人员在缴费期间跨县(市、区、旗)转移的，转出地县级社保机构应将其新农保关系和个人账户储存额一次性转入新参保地，由新参保地为其办理参保缴费手续。2009年12月，国务院办公厅关于转发人力资源社会保障部、财政部《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，明确了包括农民工在内的城镇企业职工基本养老保险参保人员跨省流动并在城镇就业时基本养老保险关系转移资金计算、办理程序、待遇领取地等转移接续办法，从而解决了基本养老关系的跨省转移接续问题。由于新型农村社会养老保险处于探索阶段，农民工在城镇参加企业职工基本养老保险与在农村参加新型农村社会养老保险的衔接政策，文件规定另行研究制定。

推进事业单位改革，明确养老保险制度整合的方向。2008年，国务院常务会议讨论并原则通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，确定在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市先期开展试点，与事业单位分类改革配套推进。2012年制定的《社会保障“十二五”规划纲要》，提出在试点的基础上积极稳妥地推动机关事业单位养老保险制度改革，明确将事业单位养老保险制度改革、研究制定公务员和参照公务员法管理单位的工作人员养老保险办法作为“十二五”时期社会保障制度建设专项行动之一。人力资源和社会保障部提出，在推进事业单位分类改革的基础上，同步推进机关事业单位社会保险制度改革，实现企业与机关事业单位各项社会保险制度的有效衔接，实现新老制度的平稳过渡，是下一步改革和完善企业和机关事业单位社会保险制度的方向。⑦

综上所述，2006年以来，基本养老保险均等化取得了较大进展，基本养老保险正从制度全覆盖向城乡居民全覆盖目标迈进，从制度分割向制度一体化目标迈进。“各地应在国家基本政策基础上，考虑参保重点群体及特殊对象的顾虑与诉求”⑧同时，我们也要清醒地认识到，基本养老保险仍然存在着制度分割和待遇分化等问题，进一步实现制度的一体化和待遇的均等化是实现基本养老保险均等化的两项重要任务。对于存在的问题和对策建议，将另文具体分析。

注释

①根据基本公共服务的供给原则和供给结果，可将新中国成立后均等化的发展历程分为三个阶段：平均导向时期(1949—1984年)、差异导向时期(1985—2005年)和均等导向时期(2006—)。具体参见刘志昌：《基本公共服务均等化：过程与逻辑——基于社会保障的研究》，华中师范大学2009年博士论文。

②刘志昌：《1949-1985年中国农村社会保障均等化探析》，载于《社会主义研究》2011年第6期。

③劳动保障部：《扩大农民工参加基本养老保险范围》，中央政府门户网站(http://www.gov.cn/ztzl/nmg/content_404550.htm)。

④《人力资源和社会保障部养老保险司负责人就〈农民工参加基本养老保险办法〉和〈城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法〉答记者问》，中央人民政府网站(http://www.gov.cn/zwhd/2009-02/05/content_1222457.htm)。

⑤《2011年全国社会保险情况》，人力资源和社会保障部网站(http://www.mohrss.gov.cn/page.do?pa=402880202405002801240882b84702d7&guid=bff2e7c4fe2540a396bcc6d5c9c76426&og=8a81f0842d0d556d012d11d9b74c00ef)。

⑥张春晓、范粟：《新农保城镇居民保险上半年合并》，《大众日报》2013年4月17日。

⑦《养老金双轨制将合并统一》，《新京报》2012年12月20日。

⑧高文书：《新型农村社会养老保险参保影响因素分析——对成都市的实地调查研究》，载于《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2012年第4期。

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