郑功成：中国社会保障制度变革取向

城乡分割构成了我国现阶段社会保障体系的一个重要特征，它与城乡统筹、协同发展的国家取向是相悖的，其带来的不良效应也是十分明显的，确实值得引起决策层与主管部门的高度重视。

社会保障制度城乡分割的不良效应

总体而言，社会保障制度城乡分割的不良效应主要表现在如下几个方面：

造成了社会保障制度统一性与公平性的先天不足。现代社会保障的一个重要功能是增进全体国民对国家的认同和促进整个社会的公平、正义与共享，但这二点均以维护这一制度体系的统一性为前提条件。统一性与公平性是密切相关的，没有社会保障制度安排的统一性，不可能实现这一制度的公平性。因为多元化的制度安排实质上是参与者权益的不平等，就像有人好心地主张为农民工建立专门的养老保险制度一样，其结果只能是将农民工不能平等地享有与城镇职工同等的养老保险权益通过相关法规制度化。从养老保险、医疗保险、最低生活保障制度、老年福利政策等的城乡分割中，可以发现社会保障待遇的城乡差距巨大，结果都是农村居民低于城镇居民。因此，任何城乡分割的社会保障制度安排，都存在着损害这一制度统一性与公平性的先天缺陷，进而可以被视为是屈从城乡二元结构现实而作出的不利于农村居民的选择。

导致了效率低下与资源浪费，也无法实现精细管理。城乡社会保障制度分割与管理、经办的分割，必然带来资源配置的城乡分割。如果这种分割在改革开放前或改革开放初期还因人员流动率低而有其合理性，那么，在工业化、城镇化加速进行和乡村人口大规模流动的背景下，传统的城乡分割式社会保障资源分割配置便遭遇了越来越大的挑战。例如，在医疗保险中，城乡分割的制度安排就根本不能适应工业化与城市化进程，导致了普遍存在的城乡居民重复参保、政府重复补贴与公共资源浪费的现象。不仅如此，主管部门分割带来的经办机制分割，必然要滋生成倍的运行成本，亦无法实现精细化管理。如许多地区就存在着两套医疗保险经办机构、两套医疗保险信息系统，其管理与运行费用几乎是双倍投入，结果不仅行政效率低下，还出现了混杂参保、信息失真等问题。

阻碍了城乡统筹发展，也延缓了城市化进程。社会保障制度的城乡分割与严重失衡，必然限制和阻碍劳动力要素的自由流动和不断优化，明显不利于全国城乡统一的劳动力市场的形成。不仅如此，社会保障体系的城乡分割，还使处于非农化过程中的农民被排斥在城镇社会保障体系之外，被置于“边缘人”地位，结果造成农村人口的非农化与农村人口的城市化呈现为两个分裂的过程。这一现实背景意味着农村人口在城市化过程中的预期成本将大大增加，农村人口的城市化动机也因此而大大降低，从而延缓了城市化进程。

城乡分割的社会保障体系还衍生出新的社会问题或矛盾。本来，社会保障制度与生俱来的使命应当是缩小不同群体收入差距的，城乡有别的制度安排却不利于缩小城乡差距，个别项目甚至出现了逆向调节。社会保障制度应当为全体人民提供稳定的安全预期，但这一制度的城乡有别却导致了认同感的缺乏，不公平感明显上升，对社会保障制度的不信任程度亦有上升趋势，而要重建对这一制度的信任还需要付出更多的成本。由于城乡分割实施社会保障制度，致使规模庞大的农民工迄今仍然处于无所适从状态，如参加农村合作医疗却又工作、生活在城镇，既被要求参加新型农村养老保险，又须按照《劳动合同法》、《社会保险法》参与职工基本养老保险，在务工城镇遭遇急难事件却因农村户籍身份而不能在当地获得社会救助，等等，这一群体的社会保障权益事实上受到了直接损害，不满感同样在上升。因此，社会保障体系建设的城乡分割，正在成为恶化城乡关系、激化社会矛盾的潜在因素。

加快推进城乡社会保障体系一体化的总体思路

社会保障体系建设的城乡分割格局，客观上已经成为困扰这一制度健康发展的桎梏，其负面影响已开始向社会、经济乃至政治领域延伸。因此，国家有必要将城乡社会保障体系一体化作为城乡一体化进程中的重点，同时将其摆到全面优化社会保障制度的优先位置，并采取有力措施加以推进，以切实促进城乡之间良性互动，早日实现城乡一体化。而在新时期推进社会保障体系建设城乡一体化的进程中，特别需要有科学的总体思路。

必须牢固确立城乡统筹发展的理念，并付诸社会保障制度安排的具体实践。理念是行动的先导，如果没有城乡统筹发展的理念，包括社会保障制度在内的任何制度安排都不可能自动实现城乡一体化。世界上有按照职业人群来设定相关制度安排的国家，但没有哪个国家根据城乡地域来划分社会保障制度安排。因此，在我国社会保障体系建设中，必须摒弃城乡分割分治的传统观念与思维定势，代之以统筹城乡发展、统筹考虑城乡社会保障一体化的新理念。

理念先行首先是各级领导的理念要先行，要让领导的理念先行，又必须要有相应的考核指标作为评估标尺。这就要求任何一项新的社会保障制度建立均须同时考虑到覆盖城乡居民，已经建立的面向城镇居民的社会保障项目应当有计划、有步骤地向农村居民延伸，已经建立的面向农村居民的社会保障项目应当尽快启动与城镇相关社会保障项目的对接程序。如果能够在短期内矫正城乡分割分治的传统观念，认真清理现行社会保障制度安排的城乡分割缺陷，便会为推进城乡社会保障一体化奠定坚实基础。在这方面，成都等一些地区已经做了很好的探索，特别值得总结与推广。

做好统筹规划与顶层设计，自上而下地推进城乡一体化。现阶段社会保障实践中的城乡分割，实质上一直是传统体制自上而下在起作用。尽管以往采取的试点先行改革策略确实避免了大范围失误的风险，但要推进城乡社会保障体系一体化，绝非地方政府可以单独完成的任务。近几年来一些地方主动推进城乡社会保障体系一体化遭到上级相关职能部门的强力牵制，就表明了只有做好统筹规划与顶层设计才能实现对各项社会保障制度的合理定位并覆盖城乡，只有通过顶层发力、自上而下地推进才能取得实质进展。因此，应当在中央政府主导下，尽快启动针对现行社会保障制度的全面评估（从主管部门、相关部门、研究机构等不同视角），在摸清城乡分割状况及其带来的不良效应的基础上，按照统筹城乡发展与城乡一体化的总原则，做好整个社会保障体系建设的统筹规划，对各个项目特别是基本保障制度制定出具有操作性的顶层方案，再自上而下地推进。当然，这种顶层设计可以且应当借鉴一些先行先试的地方的经验，但又须超越局部地区的局限性。它可以实行主管部门与研究机构等分别规划与并行设计的思路，在比较与综合提炼中获得最优方案，并用以指导全国社会保障体系城乡一体化的实践。

理顺行政管理体制，整合服务实施机制。鉴于社会保障体系城乡分割的现实在很大程度上是由管理体制分割分治传统造成的，理顺行政管理体制便构成了推进城乡社会保障体系一体化的先决条件。在这方面，应当确立集中管理与行政问责相结合的原则，即尽快消除同一保障制度由不同部门分别管理或交叉管理的现象，实现同一类别社会保障项目或同一种制度安排由一个部门集中管理并实行问责制，以便为推进社会保障体系城乡一体化提供有力的组织保证。同时，还必须注意到实施机制的分割也会扭曲制度运行的现象，通过整合服务实施机制来助推社会保障体系的城乡一体化。如取消按照城乡分立的社会保险经办机构，将同一类别或同一种社会保险制度交由一个机构统一经办并直接面向所在地区的城乡居民；对社会救助事业则建立专业化的实施机制，替代非专业化的城镇居民委员会与农村乡村组织代办机制，同样会有利于这一制度的城乡一体化。特别是在基层，社会保障服务更应当尽可能地综合起来。

优先推进基本保障制度的城乡一体化。我国社会保障制度是一个由多个项目组成的庞大体系，要全面实现这一制度体系的城乡一体化，还需要一个过程。因此，在确立城乡一体化的发展取向的条件下，应当优先推进基本保障制度的城乡一体化，主要包括社会救助、医疗保险、基本养老保险与老年服务等。其中，建立城乡一体化的最低生活保障制度又构成了城乡一体化的社会救助体系的核心与基础；而从城乡分设的医疗保险制度向城乡一体化全民医疗保险制度迈进，显然是符合这一制度内在规律的合理选择；城乡居民的基本养老保险同样需要有整合的计划，以便为建立全民共享的公平养老金奠定基础；同样值得重视的还有面向老年人的社会服务，因为农村人口老龄化程度正在赶超城市，留给我们解决老年人服务需求问题的时间并不宽裕，必须改变只考虑城市而忽略农村的现实局面。在优先推进上述基本保障制度城乡一体化的基础上，再循序渐进地完善其他社会保障制度安排，适时促进各项补充保障机制的建设与发展，则我国社会保障体系城乡一体化目标便会实现，这也意味着这一制度在真正走向成熟。

实现社会保障城乡一体化的关键性措施 

要真正完成社会保障体系城乡一体化的建设任务，特别需要采取如下关键性措施：

第一，通过制度整合，实现社会保障体系城乡一体化。要实现社会保障体系城乡一体化，必须确立各项制度整合与优化的合理路径。其一，在社会救助制度方面，应当尽快制定《社会救助法》，对城乡居民申请救助给予平等赋权，彻底清除现行政策中城乡分割的痕迹；同时，在现行《城市居民最低生活保障条例》的基础上，尽快制定新的《最低生活保障条例》，它不仅应当同时适用于城乡居民，而且还需要重新设定收入与财产标准，矫正这一制度现实中的巨大缺陷。再择时制定有关医疗救助、教育救助、住房救助、急难救助等法规，同时适用于城乡居民。有了统一的法制规范，社会救助制度便实现了城乡一体化，它虽然不可避免地会因地区发展失衡与城乡发展失衡而存在着一定的差距，但制度的一体化必然直接有效地促进权益的平等化。

其二，在医疗保险方面，需要尽快整合城镇居民基本医疗保险与新型农村合作医疗，即以统一的居民基本医疗保险替代分设的城乡居民医疗保险，再在此基础上，实现与职工基本医疗保险制度的整合，最终建立起覆盖全民的统一医疗保险制度。由于城镇居民基本医疗保险与新型农村合作医疗均采取政府补贴与参保人个人缴费的筹资机制，并必定要享受同等的医疗保障待遇，它们的整合并无制度之间的内在冲突，主要的阻碍因素仍然是管理体制的部门分割，因此，整合这一制度的关键在于调整部门职能并实现集中管理。杭州、成都、东莞等许多地区已经实行城乡居民医疗保险一体化的事实及其取得的良好效果，表明实现医疗保险制度城乡一体化应当是水到渠成的事情。

其三，在养老保险方面，需要分类分层推进。目前的城镇（无业）居民养老保险与新型农村养老保险可以通过制度整合走向一体化，它们的有利因素在于筹资机制与基础养老金待遇的一致性，不利因素则是真正意义上的市民与农民确实存在着职业差异与生活风险差异，农民因拥有土地更多了一层保障，城乡之间的生活成本也往往差距甚大，这些都是必须要充分考虑的因素。而值得高度关注的其实是农民工与失地农民，不宜为其单独建立一种制度，但必须打通让他们融入现行养老保险制度的路径。

其四，在社会福利方面，要尽快打破老年福利事业的城乡分割格局，最急切的是要打破城镇公办养老福利院与农村敬老院因城乡户籍制度而分割的现状，制定统一的老年福利事业法规，统筹老年福利事业的公共资源与服务设施，真正实现社会化发展。在残疾人福利、儿童福利及妇女福利事业发展中，同样需要彻底打破城乡户籍政策的藩篱，根据地区需要统筹规划布局，以满足当地城乡居民的需要为发展目标。

其五，在其他社会保障方面，同样需要进行制度整合与调整。例如，住房保障作为我国社会保障体系中的重要项目之一，虽然客观上要以城镇为重点，却不应当成为城镇低收入家庭的专利，必须同时惠及农村困难居民，应当制定《住房保障法》，确立城乡居民平等的起码居住权，并通过统筹考虑城乡居民中的低收入群体需求、土地资源的合理配置与保障性住房建设的合理布局，使之成为城乡一体化的制度安排。

第二，深化政府机构改革，实现社会保障集中管理并切实推行问责制。在社会保障体系建设城乡一体化目标与方向明确之后，社会保障管理体制合理与否便成了决定性因素。符合制度规律的管理体制应当是尽可能地将所有社会保障事务集中到一个政府部门统一管理，即使做不到高度统一，也要将同一类别社会保障项目由一个部门统一管理，这样才能在权责集中的条件下做好统筹规划与顶层设计，并可以推行问责制。针对我国目前管理体制尚未理顺的现状，在建立大社会保障部暂时不具备条件的情形下，应当将社会保险事务交由人力资源和社会保障部统一管理，将社会救助事务与社会福利事务由民政部统一管理。为此，需要调整相关部门的职能，同时充实上述两个主管部门的机构，让其切实承担起分工管理全国社会保障事务的职责。一方面，应当将卫生部门管理农村合作医疗的职能划归人力资源社会保障部门，以确保该部门统筹规划并切实推进医疗保险制度的城乡一体化；将卫生、人力资源和社会保障、住房与城乡建设等部门的相关救助职能划归民政部，让民政部切实承担起推进社会救助城乡一体化的职责；同时，让工会、妇联、残联等组织回归人民团体或社会组织，将其分割的有关福利事业管理职能划归民政部门统一管理，同时取消包括国务院老龄工作委员会、残疾人工作委员会、妇女儿童工作委员会等部际协调机制中的福利管理职能，让民政部门切实承担起管理全国社会福利事务并推进城乡一体化的职责。之所以需要进行以上机构职能调整，是因为多龙治水的格局导致了城乡分割与政出多门，也导致了公共资源的分散使用，因为这些机构运用的都是财政资源。如果进行了这样的机构改革与职能调整，则社会保障体系城乡一体化必定能够顺利推进。

第三，调整财政资源配置方式，推进社会保障体系建设城乡一体化。一是在城乡之间均衡配置社会保障财政资源，确保农村居民能够平等地分享到国家财政补贴，包括养老、医疗、救助、福利、教育补贴等。二是同一保障项目的财政资金只由一部门负责分配，以此避免多部门分散使用造成的城乡分割、群体分割及可能出现的重复支付或者遗漏支付现象。如政府对城乡居民的医疗保险补贴，就不能分别由人力资源和社会保障部门与卫生部门分配，它带来的只能是重复参保、重复补贴，如果一个部门负责使用，则很容易杜绝上述现象。三是同一保障项目的财政资金只采用同一预算科目，取消按照城乡分割设置预算科目的惯例，以确保主管部门能够在城乡之间统筹使用财政资源。如现行城乡有别的孤寡老人福利，如果财政资金不再按照城乡需要分割，则城镇福利院与农村敬老院建设便可以统筹规划、统一配置资源，这不仅可以提高资源利用效率，亦会促使老年人福利事业走向公平。四是改变财政资金只随机构拨款的做法，推行“费随事转、费随人走”，如老年人福利、残疾人福利、儿童福利等拨款，不能只拨给公办福利机构，而是随老年人、残疾人、儿童所享受的相关服务与福利，分配给所有提供服务的机构，这样不仅可以打破城乡界限，更可以调动社会资源与市场资源共同提供社会福利服务。 

第四，同步推进相关配套改革。例如，我国的养老保险制度实行基础养老金与个人账户养老金组合，基础养老金是现收现付，而个人账户基金是完全积累，它不仅需要专业的基金管理机制，更需要通过资本市场开展有偿运营来实现保值增值。医疗保险的城乡一体化不仅需要公共卫生事业城乡一体化为基础，而且需要公立医院改革与医疗服务机制创新同步推进；城乡老年服务设施（养老机构）建设的一体化，需要有与之配套的可以有机整合城镇国有土地与农村集体土地资源的新政策；社会保障体系城乡一体化还需要与户籍制度改革、农村土地制度改革、公共财政体制改革、新型城镇化与新农村建设协同推进，等等。

总之，城乡一体化是我国社会保障体系建设的必由之路，也是评估这一制度公平程度的核心指标。迄今为止，我国社会保障体系建设已经实现了从选择型制度安排走向普惠型制度安排的重大转变，城乡居民都能够不同程度地享有社会保障。但是，这一制度却因城乡分割的现实而缺乏应有的公平性，也导致了这一制度在实践中被扭曲，以及公共福利资源的低效。因此，新时期社会保障体系建设的核心任务应该是从追求“普惠”转向“公平普惠”，这个公平就落脚在城乡统筹发展与社会保障体系城乡一体化上。只有城乡一体化的制度安排才能体现制度的公平性，并且在普惠的基础上，使制度建设产生质的飞跃。如果社会保障体系实现了城乡一体化，就为缩小城乡差别、促进城乡经济社会一体化发展奠定了坚实的基础。

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